نوشتة Heinz Laufer و Ursula Münch
متن حاضر ترجمة فصل اول كتاب
«Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland» (سیستم فدراتیو در جمهوری فدرال آلمان) میباشد كه توسط «مركز فدرال آموزش سیاسی» آلمان در سال ١٩٩٧ انتشار یافته است. تلاش نموده‌ام آنجا كه ضروری بوده توضیحاتی را در پاورقی بیاورم وآنرا با (م.) مشخص نمایم. تأكیدات در متن از من است. (مترجم.)
١) زوایای بحث فدرالیسم
اصل ٢٠ قانون اساسی آلمان از جمله می‌گوید: «جمهوری فدرال آلمان یك كشور فدراتیو و دمكراتیكِ مبتنی بر عدالت اجتماعی است.» این اصل به مثابة یكی از مهمترین اصول قانون اساسی آلمان كاراكتر نظام سیاسی این كشور را تبیین كرده است. بدین ترتیب كشور آلمان مجموعه‌ای از ایالتهای متحد با موقعیت قانونی بسیار قوی میباشد.
تصمیم آگاهانه قانونگزاران آلمان در سالهای ٤٩/١٩٤٨، مبنی بر اینكه نظام سیاسی آلمان نباید یك دولت واحد و متمركز باشد، با همراهی كشورهای غربی پیروزمند در جنگ جهانی دوم اتخاذ گردید و نسلهای متوالی بعد از جنگ را هم ملزم به پذیرش و رعایت آن نمود؛ چه كه بانیان قانون اساسی بر اساس تبصرة سوم بند ٧٩ قانون اساسی هر نوع تغییری از این جهت را از قانونگزار سلب نموده‌اند. بدین ترتیب بند مزبور ضامن بقای این سیستم برای همیشه میباشد. با این وصف اشتباه خواهد بود چنانچه گفته شود كه سیستمی كه مد نظر قانون اساسی است دگم و تغییر ناپذیر است. اتفاقاً بر عكس: اگر تاریخ این سیستم در آلمان را بعد از ١٩٤٩ مورد توجه قرار دهیم، خواهیم دید كه ساختار فدرالیستی در آلمان، یعنی رابطه دولت فدرال با ایالتها همواره دستخوش تغییرات بوده است. در آلمان نظام دولتی فدراتیو پیوستهخود را با شرایط اجتماعی و فرهنگ سیاسی غالب تطبیق داده است. این نظام بویژه آن هنگام می‌بایست قدرت تغییر و انطباق خود با شرایط را به نمایش بگذارد كه نیازها و ملزومات سیاست داخلی و خارجی آنرا ایجاب می‌كرده است.
با ذكر فاكتورهای تاثیرگزار بر ساختار فدراتیو مشخص میگردد كه بررسی پدیدة فدرالیسم در آلمان نباید صرفاً از زاویه قانون اساسی مورد ارزیابی قرار گیرد، بلكه باید زوایای دیگر هم مورد توجه قرار گیرند، چرا كه مخصوصاً در نظامهای فدراتیو گاهاً واقعیات عینی سیاسی از نرمهای قانونی فاصله می‌گیرند. تاریخ و واقعیات جاری برخی كشورها نشان داده است كه تحت فدرالیسم می‌توانند مكانیسمهایی عمل كنند كه در قانون اساسی پیش‌بینی نشده‌اند و بدین ترتیب تصویر دیگری از ساختار كشوری فدراتیو به نسبت آنچه كه در قانون اساسی معین شده، بدست داده شود. مثلاً از طریق «شورای ایالتها» در آلمان اصل فدرالیسم تحت الشعاع «اصل احزاب» به عقب رانده می‌شود، بدون اینكه این امر در قانون اساسی در نظر گرفته شده باشد.[I]
یكی دیگر از نمونه‌هایی كه نشان میدهد كه چگونه سیاست می‌تواند كیفیت اجرای اصول فدرالیسم را تحت‌الشعاع قرار دهد و با آن تداخل پیدا كند، روابط مالی بین دولت فدرال و دولتهای ایالتی میباشد. مثلاً اگر دولت فدرال بخواهد به دولتهای ایالتی كمك مالی اعطا كند و آنرا مشروط به انجام یك سری تغییرات مضمونی كند، این قضیه می‌تواند تحت شرایط خاصی باعث تغییراتی در نظام فدرالیستی كشور شود و وزنه را به زیان ایالتها و به سود دولت مركزی تغییر دهد، چیزی كه در قانون اساسی اصلاً به آن اشاره نشده است.
در كنار روندهای سیاسی و اكتورهای سیاسی همچنین باید این مسئله را كه فدرالیسم چقدر در میان مردم پذیرفته و نهادینه شده است، مورد توجه قرار داد. برای نمونه در بعضی از نظامهای فدراتیو آمادگی مردم برای پذیرش تنوعی كه با تقسیم وظایف درِ نظام فدرالیستی جامعه پیوند دارد، خیلی بیشتر از آلمان میباشد. این وضعیت حكایت از یك مشكل مشخص سازماندهی فدرالیستی جامعه می‌كند: دقیقاً این تلاشهای مسئولین سیاسی جامعه برای ترتیب اثر دادن به آرزوی دیرینه مردم جهت همسانسازی شرایط زیستی آنها است كه اغلب باعث كاستن از وجهه و اعتبار كاركرد فدرالیستی می‌شود، آن هم به این دلیل كه مردم موافق این نیستند كه سیاستمداران به بهانه استنتاجی از سیاستها و تلاشهای همسانسازی شرایط زندگی مردم، قبل از هر چیز یك نوع واحد بزرگ سیاسی بوجود بیاورند.
٢) مفاهیم مهم در مبحث فدرالیسم
تشریح و توضیح شیوه‌های عمل و نهادهای سیستم فدرالیستی و تغییرات آن در طول زمان، شناخت برخی مفاهیم را الزامی میسازد. البته اینجا باید خاطر نشان ساخت كه تعریف جامع، مانع و واحدی از این مفاهیم وجود ندارد.
مهمترین این مفاهیم مفهوم «فدرالیسم» میباشد. مفاهیم دیگر بیشتر در خدمت نشان دادن سمت و سوی تغییرات در كشورهای فدرالیستی بكار برده میشوند; از آن جمله‌اند اصطلاحات «یونیتاریزاسیون» (تمركزگرایی) و «دسنترالیزاسیون» (تمركززدایی).
«فدرالیسم» به آن اصل سازماندهی ساختار كشوری گفته می‌شود كه در آن واحدهای اساساً متساوی‌الحقوق و مستقل برای ایجاد یك واحد بزرگتر سیاسی با هم متحد میشوند.[١] وجه مشخص اساسی این نظام این است كه اجزای تشكیل دهنده آن (یعنی دولتهای ایالتی از طرفی و دولت فدرال از طرفی دیگر) هم مستقل از هم كار كنند و هم با همدیگر در ارتباط تناتنگ یاشند. این اصل اغلب با عبارت «تنوع در اتحاد» نیز تعریف می‌شود. فرق نمونه‌های مختلف سیستم فدراتیو در این است كه در برخی از آنها تنوع برجسته‌تر است، در حالیكه در برخی دیگر به اتحاد اهمیت بیشتری داده می‌شود.
پیش شرط فدرالیسم همگونی نسبی اعضا میباشد; بدین معنی كه بدون حداقلی از همسانی و همنوعی اتحاد ممكن نیست. پیش شرط دیگر فدرالیسم این است كه این همسانی خیلی زیاد نباشد: در كنار خصوصیات، منافع و اعتقادات مشترك باید ویژگیهای خاص اعضا هم در میان باشند و این چند گونه‌گی‌ها مانع این شوند كه آنها یك دولت تك واحدی بوجود بیاورند.
اساساً میتوان فدرالیسم را سیستمی تصور كرد كه در حد میان دو سیستم متضاد باهم قرار دارد: از طرفی سیستمی متمركز و اقتدارگرا و از طرفی دیگر كشوری كه اعضای آن چنان مستقل از هم عمل كنند كه دیگر اثر زیادی از دولت واحد و مركزی آنها باقی نماند. بنابراین فدرالیسم نظامی است كه هدف ایجاد توازن بین كل از یك طرف و اجزاء آن از طرف دیگر را دنبال می‌كند و هیچكدام را به نفع آن دیگری قربانی نمی‌كند.
حكومت فدرال به آن نوع ساختار و تقسیمات كشوری گفته می‌شود كه از ارتباط و بهم پیوستگی دولتهای متعدد غیر مستقل (ایالتها) بوجود می‌آید و در آن استقلال دولتی و ملی تنها منحصر به دولت مركزی میباشد. هم دولت مركزی و هم دولتهای ایالتی خصلت و هویت دولتی دارند.[٢] در دولت واحد و متمركز اختیارات و تصمیم گیریها در انحصار مركز میباشد، در حالیكه در دولت فدرال این اختیارات طوری بین ایالتها و دولت مركزی تقسیم شده‌اند كه هیچكدام از این دو سطح از اختیارات، صلاحیتها و قدرت نامحدود برخوردار نباشند.
هر چند این تقسیم‌بندی انعطاف‌پذیر است، اما برای اینكه بتوانیم از فدراتیو بودن یك ساختار دولتی صحبت كنیم، باید این دولت از جنبه‌های مختلف زیر برخوردار باشد:
- دولتهای عضو این نظام (ایالتها) باید حوزه‌های اختیارات معینی داشته باشند كه تحت مسئولیت و بر مبنای تصمیم‌گیریهای مستقل خویش اداره كنند.
- این دولتهای ایالتی برای اینكه توان اجرای وظایف در چهارچوب اختیارات فوق را داشته باشند، باید از استقلال مالی معینی نیز برخوردار باشند.
- دولتهای ایالتی باید مضاف بر آنچه شمرده شد امكان شركت در شكل‌گیری ارادة سیاسی دولت مركزی را نیز داشته باشند و این امر هم باید در قانون اساسی این كشور قید و تضمین شود.
یكی از مهمترین وجوهی كه این نوع ساختار دولتی را از انواع دیگر نظامهای سیاسی متمایز میسازد همانا این است كه در این نظامها هیچ كدام از دو سطح ایالتی و مركزی به تنهایی قدرت و اختیار این را ندارد كه اختیارات آن دیگری را محدود كند و یا گسترش دهد. در یك دولت فدراتیو حقوق مستقل دولتهای عضو تنها با توافق طرفین (دولت مركزی و دولتهای ایالتی) تغییرپذیر هستند. بر این اساس مكانیسمهایی در ساختار فدراتیو وجود دارند كه مانع از این میشوند كه هر كدام از دو سطح تصمیمات خود را به یكدیگر تحمیل كنند. بنابراین در این كشورها دو مركز تصمیم‌گیری وجود دارند؛ یكی دولت مركزی و دیگری دولتهای ایالتی كه به آن «دوآلیسم در قدرت» نیز می‌گویند.
نه تنها در چهارچوب یك كشور واحد، بلكه بین چند كشور مستقل نیز میتوان با عقد قراردادی ساختار فدرالیستی بوجود آورد كه به آن در واقع «كنفدرالیسم» گویند. در این سیستم كشورهای عضو از لحاظ بین‌المللی نیز مستقل می‌مانند و حق آنها برای خروج از آن نظام و اتحاد محفوظ خواهد ماند. به این خاطر این نظام ساختاری بی‌ثبات و نامنسجم به حساب می‌آید. نمونه‌های تاریخی، این واقعیت را بوضوح نشان میدهند. بطور مثال كنفدراسیون آمریكا كه بین سالهای ١٧٨١ و ١٧٨٧ وجود داشت، بویژه به این خاطر به فدرالیسم تبدیل گردید، چون اتحاد ضعیفی كه بر اساس قانون اساسی ١٧٧٧ بین دولتهای عضو كنفدراسیون بوجود آمده بود توانایی حل مشكلات اقتصادی و سیاسی كه در نتیجة جنگهای استقلال‌طلبانه با بریتانیای كبیر بوجود آمده بودند را نداشت. نمونه‌های دیگر برای ساختارهای كنفدرالیستی «جمعیت هم‌پیمانان سویس» در مقطع زمانی ١٨١٥ و ١٨٤٨ و همچنین «بوند آلمان» در بین سالهای ١٨١٥ تا ١٨٦٦ میباشد.
به غیر از مفاهیمی كه نام برده شدند اصطلاحات دیگری هم در بحث مربوط به فدرالیسم بكار برده میشوند كه به كمك آنها میتوان اشكال مختلف فدرالیسم در كشورهای مختلف را بطور جداگانه تشریح و تحلیل كرد.
تغییر توازن قدرت به نفع حكومت مركزی را ـ بسته به اینكه این تغییر به چه شیوه‌ای انجام گرفته و چگونه بروز عینی یافته باشد ـ «سنترالیزه» و یا «یونیتاریزه» كردن ساختار دولتی می‌نامند. هر چند تعریف واحدی برای این دو مفهوم، تعریفی كه از جانب همه و در همه جا یكسان بكار برده شود، وجود ندارد. اما در كل، روند یونیتاریسم (همگون‌گرایی) میزان همگون‌سازی در سازماندهی دولتی را نشان میدهد. هر قدر مسئولین سیاسی یك دولت تلاش كنند مضاف بر نرمهای اساسی واحدی كه وجود دارند مشكلات و مسائل جامعه را هم بطور یكسان حل و فصل كنند، به همان اندازه آن كشور یونیتاریستی و همگون‌گرا است. و این در حالیست كه «سنترالیسم» (تمركزگرایی) غیر از یگانه‌گرایی و همسانسازی در زمینه‌های معین، رابطة هرمی بین سلسله مراتب و ارگانهای بالایی و پایینی دولتی را نیز توصیف می‌كند.[٣] حاصل یك روند و ساختار سنترالیستی این است كه ارگانهای فوقانی در مقام تصمیم‌گیرنده قرار می‌گیرند و ارگانهای تحتانی دولتی ملزم به اجرای آن تصمیمات می‌باشند. بالایی‌ها چهارچوب و شیوة كار را برای پایینی‌ها معین می‌كنند، بدون اینكه پایینی‌ها از آزادی تصمیم‌گیری قابل ذكری برخوردار باشند.
فرق دیگر سنترالیزم و یونیتاریسم به این پرسش برمی‌گردد كه این «یكسان‌سازی» چگونه بوجود آمده‌‌است؛ چنانچه این گرایشات صرفاً از طریق اجرای دستورات دولت مركزی بدست آمده باشد، سنترالیسم [تمركزگرایی از بالا] نام دارد، اما اگر این یكسان‌سازی در نتیجة همكاری و هماهنگی آزاد بین بخشهای مختلف تشكیل‌دهندة این دولت ـ چون ایالتها ـ بدست آمده باشد یونیتاریسم [همگون‌گرایی از پایین] نامیده می‌شود. بنابراین گرایشات و روندهای یونیتاریستی به خواستها و تلاشهای آزادانه ایالتها برای كمتر كردن تفاوتها بین خودشان (مثلاً در زمینة آموزش و پرورش و دانشگاهها) بر میگردد و نه به دستورات و رهنمودهای دولت مركزی. ایالتها همچنین می‌توانند از دولت مركزی یا پارلمان فدرال بخواهند كه با وضع قوانینی در زمینة معینی موجبات همسانسازی و همگرایی بین ایالتها را فراهم نمایند.[٤]
مضافاً اینكه، مرزبندی بین گرایشات و روندهای سنترالیستی و یونیتاریستی در نظامهای فدرالیستی اغلب دشوار است، به همین جهت كمتر اصطلاح یونیتاریسم بكار برده می‌شود و برای تعیین و تشریح تحولات مربوطه در كشورهای فدراتیو بیشتر مفهوم سنترالیسم را بكار می‌برند. دلیل دیگر صرف‌نظر كردن از تفاوت‌گذاری بین دو مفهوم همچنین به این واقعیت برمی‌گردد كه روندها و گرایشاتی كه با این مفاهیم تشریح میشوند اغلب بر روی همدیگر تأثیر می‌گذارند. یونیتاریسم مثلاً می‌تواند به این دلیل كه ایالتها كاركرد اداری و اجرایی غیرمتمركز دارند كم‌رنگتر نمود پیدا كند. در دركهای جدید از فدرالیسم سطح غیرمتمركز در خود ایالتها ـ یعنی شهرها ـ هم دخیل داده میشوند،[٥] به این دلیل مرز بین یونیتاریسم و سنترالیسم كم‌رنگتر میگردد و این دو مفهوم با هم تداخل پیدا می‌كنند.
اما تفاوتهای بین مفاهیم فوق آنهنگام بیشتر آشكار میگردد كه آنها نه مسیر تحولات در كشورهای فدرالیستی، بلكه مشخصاً چگونگی تمركز قدرت در كشور و «دولت واحد» را تشریح كنند. در دولت واحد [یا تك‌واحدی] قدرت دولتی در انحصار چند ارگان مركزی میباشد و در آن، ارگانها و واحدهایی محلی و منطقه‌ای ـ دولتهای منطقه‌ای و ایالتهای مختلف ـ كه استقلال سیاسی داشته باشند، وجود ندارند. دولتهای واحد خود دو گونه‌اند: متمركز و غیرمتمركز. «دولت واحد متمركز» به آن سیستم سیاسی گفته می‌شود كه در آن قدرت تصمیم‌گیری در یك مكان واحد متمركز شده باشد، مثلاً به همان نوع كه در آلمان شرقی سابق وجود داشت. در نظامهای واحد نامتمركز كل كشور به واحدهای منطقه‌ای (مثل شهرها، حوزه‌ها، استانها) تقسیم شده است و این واحدها هر كدام از حوزه‌های تصمیم‌گیری مستقل خود برخوردار هستند. اینكه با این وجود این كشورها را نمی‌توان كشورهای فدرالیستی نامید به این واقعیت برمی‌گردد كه در آنها واحدهای منطقه‌ای موقعیت حقوقی بسیار ضعیفی دارند و به غایت كم تأثیر هستند.
به این ترتیب یكی از وجوه مشخصة دولتهای واحد غیرمتمركز این است كه در این كشورها این تنها دولت مركزی است كه می‌تواند میزان عدم تمركز را تعیین كند. بر عكس كشورهای فدرالیستی كه در آنها هیچكدام از سطوح مركزی و ایالتها قادر نیستند اختیارات آن یكی سطح را مشخص كنند، در كشورهای با سیستم دولتی واحد ارگانهای دولتی منطقه‌ای مجریان دستورات ارگانهای دولت مركزی هستند و تضمین‌های قانونی كه از آنها در مقابل دولت مركزی دفاع كنند معمولاً وجود ندارند. بهترین نمونة این نوع ساختار دولتی بریتانیای كبیر میباشد: در این كشور دولت مركزی مارگارت تاچر توانست با دست زدن به اقداماتی جایگاه ارگانهای نواحی و شهری را به شدت تضعیف كند. بدین ترتیب سیمای این كشور ـ كه سابقاً به وضوح یك ساختار دولتی واحد غیر متمركز بود ـ بطور اساسی تغییر كرد. برعكس این روند در فرانسه دیده می‌شود. در این كشور در نتیجة مجموعه اقدامات تمركززدایانه‌ای كه در اوایل دهة ٨٠ شروع شدند، ساختار دولتی از یك نظام سنتاً واحد متمركز به یك نظام و دولت واحد غیرمتمركز سمت‌وسو پیدا كرد.[٦]
یكی از مفاهیم دیگری كه باید از مفهوم فدرالیسم جدا شود، «رگیونالیسم» («جنبش منطقه‌گرایی») است. اصطلاح «منطقه» اغلب به قلمرو یا ناحیه‌ای گفته می‌شود كه به سبب مشتركات معینی كه مردم آن ناحیه دارند غالباً به آن بعنوان یك واحد به هم پیوسته نگریسته می‌شود. به مفهوم تنگ كلمه آن مناطقی در برخی كشورها بعنوان «واحد به هم پیوسته» به حساب می‌آیند كه یك هویت سیاسی مستقل و در بسیاری موارد از لحاظ حقوقی موجه نیز دارند.[٧] اصطلاح «منطقه‌گرایی» در این ارتباط به جنبشهایی گفته می‌شود كه «با تكیه بر مخصوصاً ویژگیهای قومی، فرهنگی و تاریخی یك منطقه و مردمی كه آنجا زندگی می‌كنند، بر علیه اقتدارگرایی و ادعای حاكمیت حكومت مركزی موضع گرفته‌اند و برای آن منطقه خودمختاری می‌طلبند و بخشی از آنها برای جدایی و تشكیل دولت مستقل خود تلاش می‌كنند».[٨] برای نمونه اومبرتو بوسی، رهبر حزب «لگا نورد» در پاییز سال ١٩٩٦ تلاش كرد با تكیه بر چنین جنبشی مردم شمال ایتالیا را قانع كند جمهوری مستقل پادانین را بنیان گذارد. اتفاقاً این نمونه به خوبی نشان میدهد كه مد نظر جنبشهای منطقه‌گرایی نه صرفاً حفظ هویت فرهنگی مردم آن منطقه، بلكه اغلب اهداف سیاسی و منافع اقتصادی و مالی آن منطقه نیز دنبال میشوند.
البته باید بین جنبشهای سیاسی منطقه‌گرایانه كه بر علیه دولتهای مركزی و یا مناطق دیگر عرض اندام می‌كنند با «گرایشات منطقه‌ای» كه در حال حاضر در اتحادیة اروپا در جریان است، فرق گذاشت. مبنای فكری و اعتقادی گرایشات منطقه‌ای این است كه برقرار نمودن ساختارهای فراملیتی تنها آن هنگام با منافع شهروندان پیوند خواهد خورد كه همگام با آن، روند عكس آن نیز جهت تقویت ساختارها و نهادهای منطقه‌ای در داخل این ملیتها در جریان باشد.[٩] بنابراین هدف گرایشات منطقه‌ای نامبرده این است كه مسائل و منافع مناطق در چهارچوب روند تصمیم‌گیریهای اتحادیة اروپا بیشتر مورد توجه قرار گیرند و دخیل داده شوند، آن هم مستقل از هویت و جایگاه حقوقی و سیاسی آن مناطق.
٣. روند فدرالیسم در آلمان
در بین مفاهیم توضیح داده شده مفهوم فدرالیسم به بهترین وجه خود نوع سازماندهی دولتی در آلمان را توصیف می‌كند. ساختار فدرالیستی در آلمان خود را مدام و بطور فعال با نیازها و واقعیتهای اجتماعی و سیاسی تطبیق میدهد، بنابراین این ساختار تحول‌پذیر است. این ظرفیت به ویژه آن هنگام آشكار میگردد كه ملاحظه كنیم، نظام فدرالیستی در آلمان به نسبت آن هنگام كه پایه گذاری شد به چه میزان تغییر پیدا كرده است. اینجا است كه پی خواهیم برد كه آلمان از نظر تغییرات در ساختار فدرالیستی بطور كلی چند مرحلة مختلف زیر را از سرگذرانده است:
در اولین مرحله كه سالهای بین ١٩٤٩ و اواخر دهة٦٠ را در بر می‌گیرد توازن نیرو به نفع دولت مركزی یعنی دولت فدرال تغییر پیدا نمود. این روند اما تنها حاصل تلاشها و تصمیمات آگاهانة مسئولان و فعالان سیاسی آن زمان نبود، بلكه قبل از هر چیز به نوع و شكل آن نظم فدرالیستی برمی‌گردد كه در همان ابتدا در قانون اساسی این كشور تبیین گردیده بود. همچنین سنت و سابقة ساختار فدرالیستی و غیرمتمركز در آلمان در این زمینه نقش بازی كرده است.
در سالهای ٧٠ با گذر به «فدرالیسم كئوپراتیو» مرحلة دوم شروع شد. البته كاربرد این ترمنولوژی برای نظام فدرالیستی در آلمان مشكل‌ساز است، چرا كه این اصطلاح آغاز یك مرحلة جدید در همكاریهای فدرالیستی را تداعی می‌كند، در حالیكه تاریخ فدرالیستی آلمان همیشه مملو از همكاریهای تنگاتنگ دولت مركزی و دولتهای منطقه‌ای بوده است. اساساً همكاریهای دولت مركزی و دولتهای عضو و منطقه‌ای و همچنین همكاری فی‌مابین دولتهای منطقه‌ای جزء اصلی‌ترین وجوه مشخصة هر نظام فدراتیو میباشد. چه بسا ایدة «تنوع در اتحاد» صرفاً به معنی رقابت بین سطوح مختلف در نظم فدرالیستی نیست و از جمله شامل بستر گستردة سیاستهای مشترك نیز می‌شود. در زمینه‌هایی كه تبیین یك سیاست واحد پرهیزناپذیر به نظر می‌رسد، اغلب دولت فدرال است كه بر اساس قانونگزاری فدرال وارد عمل می‌شود، قانون‌گزاری‌ای كه در آن دولتهای عضو از طریق شورای فدرال (Bundesrat) نیز شركت دارند. امكان دوم این است كه دولت فدرال و ایالتها در انجام وظایف محوله دست در دست همدیگر كار می‌كنند و با هم همكاری تنگاتنگ دارند.
در آلمان از اواخر دهة ٦٠ به این سو به تشدید این همكاریها بین دولت مركزی و دولتهای عضو (ایالتها) پیوسته اهمیت بیشتری داده شد. دلیل در پیش‌گرفتن این رویه هم قبل از هر چیز این اعتقاد دولت ائتلافی لیبرال و سوسیال‌دمكرات آن زمان بود كه مقابله با مشكلات دم‌افزون اقتصادی، ساختاری و رشد اقتصاد تنها زمانی بطور مؤثر میسر است كه دولت فدرال و دولتهای ایالتی عملكرد خود را بیش از پیش با هم هماهنگ كنند. رفرم مناسبات مالی دولت مركزی با ایالتها، ایجاد نهادهای متعدد مشتركی كه از جانب نمایندگان هر دو طرف اداره شوند و همچنین در پیش گرفتن همكاریهای نزدیكتر بین هر دو سطح فدرال و ایالتی جهت به انجام رساندن بهتر وظایف دولتی در خدمت این هدف بودند.
اما موفقیتهای سیاست «فدرالیسم كئوپراتیو» آن چنان بزرگ نبودند كه انتظار می‌رفت. مضاف بر آن عوارض منفی این سیاست هر روز آشكارتر می‌گردید: اولاً برای شهروندان خیلی مشكل گردیده بود، تجسم كنند كه چه سطحی چه مسئولیتی دارد و در موارد معین آیا دولت مركزی است كه باید پاسخگو باشد یا دولتهای ایالتی. ثانیاً هم استقلال عمل ایالتها لطمه خورده بود و هم بازده كاری دولت مركزی. به همین دلیل انتقاد از سیاست «فدرالیسم كئوپراتیو» و از اشكال پیاده شدن آن در مرحلة سوم روند فدرالیسم در آلمان هر دم افزایش می‌یافت.
در این راستا جالب توجه آن نتیجه‌گیریهایی است كه از «روندهای منفی» نظم فدرالیستی به عمل می‌آمد. به ویژه در عكس‌العمل‌هایی كه در مقابل اشكال بروز «فدرالیسم كئوپراتیو» نشان داده می‌شد، می‌توانست دریافت كه چه تصورات ایده‌آلیستی معینی، هم سیاسیون و هم محققین در مورد ماهیت، سیما و ساختار یك نظام فدرالیستی دارند.[١٠] این بینشها مشكل‌سازند، آنهم به این دلیل كه آنها اغلب حامل تصورات ذهنی و رویایی در مورد پدیدة فدرالیسم هستند و واقعیات جامعة فدرالیستی با آن سنجیده میشوند. از جملة این الگوهای رویایی «فدرالیسم دوآل» (فدرالیسم دوگانه) میباشد. با این مفهوم آن مدل از فدرالیسم معرفی می‌شود كه وجه مشخصة اصلی آن جدایی دو سطح سیستم فدراتیو، یعنی دولت مركزی و دولتهای عضو، از هم میباشد. طبق این نظریه: هر یك از این دو سطح تا اندازة زیادی باید متكی به خود باشند و به آن دیگری وابسته نباشند. وظایف و اختیارات دولتی باید بطور دقیقی بین این دو سطح تقسیم شوند و هر كدام از آن دو، هم اختیار وضع قوانین و هم اجرای آنها را داشته باشند، لذا لازم نیست كه آنها با هم كار كنند. و چون آنها درآمدهای مستقل خود را دارند و هر كدام جداگانه می‌توانند مالیات اخذ كنند، جداكردن دقیق مسائل مالی دو طرف از همدیگر ممكن و میسر میگردد و همچنین چون هیچ كدام از ایالتها به حمایت مالی ایالتهای دیگر و دولت مركزی نیازی نخواهند داشت قادر میشوند كه استقلال سیاسی و عمل خود را حفظ كنند.
مدل فدرالیسم دوآل در بحث مربوط به رفرم محتمل سیستمهای فدرالیستی اغلب به عنوان یك دیدگاه الگویی به میان كشیده می‌شود، در حالیكه هیچ نظام فدرالیستی یافت نمی‌شود كه بر اساس چنین الگویی پیاده شده باشد. حتی فدرالیسم نوع ایالات متحدة آمریكا هم كه قبل از ١٩٣٠ اغلب به عنوان فدرالیسم دوآلیستی نام برده می‌شد، از همان ابتدا اشكال مختلف همكاری بین دولت مركزی و ایالتها را می‌شناخت و پیاده می‌كرد. با محصور كردن دو سطح فدرالیسم در آمریكا و كشیدن دیوار چین بین دولت مركزی و ایالتهای آن كشور، آن طور كه در مدل نامبرده عملی و مفید معرفی می‌شود، آمریكایی‌ها موفق نمی‌شدند، بین خود اتحاد بوجود بیاورند و بر مشكلات مشترك فائق آیند.
هر چند مدل مزبور پیوند زیادی با واقعیات عینی ندارد، مع‌الوصف نویسندگان زیادی در آلمان هستند كه در بحث مربوط به فدرالیسم با اصرار اظهار می‌دارند كه «فدرالیسمی كه در قانون اساسی از آن سخن به میان آمده در ابتدا ساختار دوآلیستی داشته است.»[١١] بنابراین هر گاه آنها سیستم فدراتیو را مورد بررسی قرار میدهند، واقعیات و اشكال ظهور فدرالیسم در آلمان را با تصورات ایده‌آلیستی و رویایی كه از فدرالیسم دارند مقایسه می‌كنند و از آن پیشنهاداتی برای رفرم این سیستم در آلمان استنتاج می‌كنند.
نظریة بالا دو فاكت مهم را نادیده می‌گیرد: یكی اینكه بالاخره هر نظام فدرالیستی به حداقلی از همكاری سطوح مختلف (فدرال و ایالتها) نیازمند است و تنها در چنین حالتی است كه این نظام سیاسی مخصوصاً در برخورد با مسائل اقتصادی، زیست‌محیطی و اجتماعی توانایی عمل را دارد. دوم اینكه وجود همكاری بین دولت مركزی و دولتهای عضو اساساً به سابقة تاریخی فدرالیسم در خود آلمان نیز برمی‌گردد و به این ترتیب تداخل و درهم‌تنیدگی هر دو سطح از همان ابتدا ـ یعنی در زمان تشكیل «بوند شمال آلمان» در سال ١٨٦٧ و «رایش آلمان» در سال ١٨٧١ ـ در قانون اساسی نظام فدرالی به ثبت رسیده و بدین ترتیب به رسمیت شناخته شده است. بنابراین همكاری بین بخشهای تشكیل‌دهندة فدرالیسم در آلمان پدیدة تجربه‌شده‌ای است و نیازی به كشف مجدد آن وجود ندارد. چنین است كه مدل فدرالیستی در آلمان از همان ابتدا یك نوع «فدرالیسم به‌هم‌پیوسته و متحد» (Verbundmodell) را به نمایش می‌گذاشته است. این مدل كه «فدرالیسم داخل‌كشوری» (Intrastaatlicher Föderalismus) هم نامیده می‌شود، دارای مشخصات و عناصر زیر میباشد:[١٢]
- تقسیم‌بندی اختیارات و صلاحیتها نه بر اساس بخشهای مختلف سیاست و یا وظایف دولت (آنطور كه در آمریكا می‌بینیم)، بلكه بر مبنای نوع صلاحیتها انجام گرفته است: قانونگزاری در درجة نخست در حوزة صلاحیتهای دولت مركزی است، اما اجرای قوانین تقریباً تنها در حوزة اختیارات دولتهای عضو، یعنی ایالتها، میباشد.
- حكومتهای ایالتها از طریق ارگانی به نام «شورای ایالتها» در تدوین قوانین و شكل‌گیری ارادة فدرال در سطح سراسری شركت دارند. دولتهای ایالتی از یك طرف قادرند روی تصمیمات و سمت‌گیریهای مهم دولت مركزی تأثیر تعیین‌كننده بگذارند و از طرفی دیگر برای این تصمیمات از جانب مردم ایالتهای خودشان و بویژه از طرف رأی‌دهندگان در انتخابات مورد مواخذة سیاسی قرار گیرند. اینجاست كه سیاست فدرالی و سیاست ایالتی چنان درهم تنیده میشوند كه اغلب خود دولتهای ایالتی و پارلمانهای ایالتی نیز به آسانی نمی‌توانند نشان دهند كه استقلال كامل خویش را حفظ نموده‌اند.
- به دلیل تقسیم‌بندی صلاحیتها و اختیارات و همچنین به دلیل این واقعیت كه دولتهای عضو از طریق یك ارگان مركزی (شورای ایالتها) تأثیر تعیین‌كننده‌ای بر سیاستهای دولت مركزی دارند، هر یك از دو سطح نظام فدرال ـ یعنی دولت فدرال و دولتهای ایالتی ـ مجبور است كه همكاری مضمونی با آن یكی سطح داشته باشند. این همكاریها با همكاری ایالتها بین همدیگر و تلاش آنها برای هماهنگ كردن مواضع و سیاستهایشان تكمیل خواهد شد.
نوع فدرالیسمی كه در آمریكا پیاده شده است با مدل فدرالیسم در آلمان تفاوتهای بسیاری دارد. فدرالیسم نوع آمریكایی «مدل جدا از هم» و یا «فدرالیسم میان كشوری» نامیده می‌شود. هر چند در آمریكا نیز دو سطح دولت فدرال و حكومتهای ایالتی با هم همكاری دارند و بنابراین سیستم آنجا را نمی‌توان فدرالیسم دوآل نامید، با این وصف در آنجا جدایی و استقلال دو سطح نامبرده از هم بسیار بیشتر از آلمان است:
- در آن كشور بخش اعظم صلاحیتها نه براساس نوع آنها (بخش قانونگزاری و بخش اداری)، بلكه بر اساس زمینه‌های سیاسی و وظایف دولتی تقسیم شده‌اند. در آنجا هر یك از دو سطح نه تنها در زمینة وضع قانون، بلكه در اجرای آنها از لحاظ اداری هم صلاحیت دارند، به همین دلیل در انجام وظایف دولتی معین خیلی به ندرت نیاز به همكاری مشخص با هم دارند.
- از سال ١٩١٣ اعضای سنا مستقیماً از جانب مردم انتخاب میشوند. كار سناتورها بر این اساس مورد ارزیابی قرار می‌گیرد كه آیا آنها توانسته‌اند در واشنگتن‌دی‌سی به خوبی مدافع منافع آن دولت ایالتی باشند كه نمایندگی می‌كنند. هر چند سناتورها نمایندگی دولت ایالتی خود را می‌كنند، اما چون آنها نه به دولت این ایالت و نه به پارلمان آنجا وابسته‌اند، متمایز كردن این دو سطح از همدیگر برای مردم آسان می‌نماید.
در مقابل هم قرار دادن و مقایسة كاراكترهای ایده‌آلیستی این دو مدل فدرالیستی نشان میدهد كه ساختار مشخص هر نظم فدراتیو تا اندازة خیلی زیادی به گذشته و سنت‌های آن نظم و به تبیین و تعیین و قید آن در قانون اساس آن كشور معین برمی‌گردد. در آلمان نیز فدرالیسم ریشه در تاریخ این كشور دارد و برخورد مكانیكی با آن مفید نیست. این نكته بویژه آن هنگام باید در نظر گرفته شود كه بخواهیم در مورد رفرم سیستم فدرالیسم بحث كنیم. بنابراین فایدة چندانی ندارد اگر بخواهیم عناصر و وجوه مشخصی از نظام فدرالیستی در آمریكا را در نظام فدرالیستی آلمان پیاده كنیم. تا زمانی كه جنبه‌های دیگر «مدل به‌هم‌پیوستة» سیستم فدرالی در آلمان حفظ شوند، هدف جدایی دقیق صلاحیتها و مسئولیتهای دو سطح نظام فدرالی از همدیگر دست‌یافتنی نیست.
البته منظور از ارزیابی فوق مطلقاً این نیست كه هر یك از كشورهای فدرالیستی همیشه تنها یك نوع مشخص از فدرالیسم را باید داشته باشند. واقعیت این است كه تمام نظامهای فدرالیستی پیوسته در معرض تحولات عدیده قرار دارند، مثلاً پیش آمده كه مراحلی كه در آن توازن نیرو و وزنة صلاحیتها بیشتر به سود حكومت مركزی تغییر یافته (سمتگیری تمركزگرایانه)، جای خود را به مراحل دیگری كه در آن عكس این روند در جریان بوده و نفوذ و اعتبار دولتهای ایالتی افزایش یافته (سمتگیری تمركززدایانه)، داده است.
شناخت تحول‌پذیری نظامهای فدرالیستی نگاه علمی تاكنونی به فدرالیسم را نیز تغییر داده است. مدت زمان طولانی تئوریهای حقوق دولتی در ارتباط با فدرالیسم غالب بودند. آنها درك دگمی از فدرالیسم دارند، دركی كه تقریباً تنها از قانون اساسی وقت مایه می‌گیرد و به داده‌ها و ساختارهایی كه در آن ترسیم شده، استناد می‌كند. مثلاً اگر در سیستم فدراتیو تغییراتی برای نمونه در زمینة تغییر صلاحیتهای سطح مركزی و ایالتی رخ دهد و اگر پروسه‌هایی برای وفق دادن ساختارهای موجود با نیازهای سیاسی و اجتماعی در جریان باشد، آنان این تغییرات و روندها را بعنوان لطمه‌ای به فدرالیسم موجود ارزیابی می‌كنند. دلیل آن را هم لغزش از نرمها و خواصی می‌دانند كه فدرالیسم «اصولاً » باید داشته باشد و ساختارهای دولتی فدراتیو با آن محك زده میشوند؛[١٣] از جملة آن نظریات رویایی «مدل دوآلیستی فدرالیسم» است كه از آن سخن رفت.
این نوع گرایشات (تغییرناپذیری فدرالیسم) بویژه آن هنگام خود را نشان میدهند كه روند آتی فدرالیسم مورد بحث قرار گیرد. این بینش نه تنها تحولات یونیتاریستی را بعنوان نمود كنونی فدرالیسم معرفی می‌كند كه ریشه در واقعیات معین دارد، بلكه حتی این تصور بین صاحبنظران این طیف فكری غالب است كه جهتگیری یونیتاریستی در فدرالیسمهای مدرن من‌المجموع پرهیزناپذیرند. همچون دركی از فدرالیسم از این ارزیابی اشتباه نشأت می‌گیرد كه گویا ساختار فدراتیو یك مرحلة گذرا از سازماندهی دولتی است كه بر حسب اجبار به سمت واحدگرایی و مركزگرایی بیشتر در ساختار دولتی سیر خواهد كرد.
اما در سالهای اخیر از نفوذ و اعتبار چنین دركی از فدرالیسم كاسته شد؛ نقش اصلی را در این امر نظریاتی در علوم انسانی در آمریكا بازی كردند.[١٤] اكنون دیگر این ارزیابی كه فدرالیسم یك اصل سازماندهی است كه قادر است توازن بین جنبه‌های تنوع و اتحاد را همواره بر اساس نیازهای زمان باز تعریف كند و سازمان دهد خیلی بیشتر از قبل در بین محققین و دانشمندان دیده می‌شود. این شاخه از تحقیقات فدرالیستی همواره تأكید می‌كند كه نباید پنداشت، فدرالیسم آن نوع از سازماندهی تغییرناپذیر دولتی است كه وجه مشخصة آن نوع معینی و قبلاً دقیقاً تعریف شده‌ای از جدایی قوا و تقسیم قدرت بین دو سطح مختلف فدرال و ایالتهاست، بلكه باید به فدرالیسم به مثابة روندی پویا و در حال تحول نگریسته شود. آنها معتقدند كه ساختار فدراتیو همواره در معرض تغییرات میباشد، چرا كه خود سیستم و آكتورهای آن پیوسته تلاش می‌كنند شیوه‌های كاری‌ای بیابند كه به كمك آنها حل مشكلات و وظایفی كه مرتب در حال تغییرند ممكن گردد. البته این ارزیابی كه فدرالیسم یك «سیستم دینامیك و زنده»[١٥] است به كلی نو نیست. این را تحقیقات هاینریش تریپل نشان میدهد. وی در سال ١٩٠٧ نوشت: «… حتی تصور نمی‌توان كرد كه كشور فدراتیوی در جهان یافت شود كه عاری از نزاع و كشمكش بین تلاشهای یونیتاریستی و فدرالیستی باشد.»[١٦]
یكی از فاكتورهای مهمی كه بر پویایی و پیاده شدن مشخص فدرالیسم در یك جامعه تأثیر تعیین‌كننده دارد، موضع و برخورد مردم آن كشور است. بویژه در آلمان مقاطعی وجود داشته‌اند كه خشم و نارضایتی مردم بخاطر پیچیده به نظر رسیدن پروسه‌های سیاسی در نظام فدراتیو از آرزوی آنها برای استقلال مناطق و ایالتها بسیار بیشتر بوده است. از طرفی دیگر رویدادها و جریانات در ارتباط با متحد شدن آلمان در سال ١٩٩٠ نشان دادند كه تمایلات مردم برای تقویت ایالتها نیز می‌تواند افزایش یابد و روندی عكس روند فوق جریان یابد. برای نمونه اكثریت مردم سابق آلمان شرقی تصمیم گرفتند ایالتهای خود را ـ كه تنها در مقطع زمانی كوتاهی بین سالهای ١٩٤٩ و ١٩٥٢ وجود داشتند ـ مجدداً زنده و با سیستم واحد و مركزگرای آلمان شرقی سابق وداع كنند.
بنابراین تاریخ فدرالیسم در خود آلمان نیز بطور آشكار تایید می‌كند كه سیستم فدراتیو در این كشور همواره سیستمی پویا و زنده بوده است: در این كشور گاهاً مقاطعی وجود داشته‌اند كه در آنها دولت مركزی به دلیل ضرورتهای سیاسی و بر پایة تمایلات مربوطه در میان مردم دست بالا را داشته است. در پی آنها اما مقاطعی آمده‌اند كه ایالتها قادر گشته‌‌اند نفوذ و تأثیرات خود را افزایش دهند. دلیل این تغییر و تحولات هم به این واقعیت برمی‌گردد كه تجمع قدرت زیاد در تنها یك سطح نظام فدراتیو باعث بوجود آمدن واكنشهای متقابل در سطح مقابل میگردد؛ هم در بین آكتورهای سیاسی این سطح و هم در میان مخاطبان اقدامات سیاسی.
٤. دلایل وجودی و اهداف فدرالیسم
در تاریخ آلمان ساختار فدرالیستی چون ابزار و فرمی برای دستیابی به اتحاد سیاسی و ملی برگزیده شد. بنابراین با انتخاب نظم فدراتیودر آلمان اهداف معین سیاسی دنبال می‌شد.
اما دلیل پایه‌گذاری یك سیستم فدراتیو همچنین می‌تواند وجود یك ساختار متنوع قومی باشد. نمونه‌های برجستة چنین سازماندهی دولتی سویس، كانادا و یا هند می‌باشند. مردم این كشورها از بافت قومی مختلف تشكیل می‌گردند و تقریباً در مناطق معین و به‌هم‌پیوسته سكونت دارند و تنها زمانی راضی خواهند شد كه در چهارچوب كشورهای مربوطه بمانند كه هویت‌های مستقل آنها از طریق یك ساختمان فدراتیو حفظ شود. در پیوند با این مسئله این سوال كه چگونه ترسیم خطوط تضادتهای قومی با هدف ملی و بین‌المللی دستیابی به همزیستی ملیتها و گروههای قومی هماهنگ است، یكی از مسائل كلیدی و مهمی خواهد بود كه سیاست در قرن ٢١ بیش از پیش به آن خواهد پراخت. دست آخر احتمالاً نتیجة زیر گرفته خواهد شد: فدرالیسم نظامی است كه جذب و ادغام جوامع به لحاظ فرهنگی و قومی چندگونه را میسر میسازد، آن هم به این صورت كه از یك طرف پیوند اقتصادی، سیاسی و همچنین نظامی عناصر تشكیل‌دهندة آن نظام را ممكن میسازد و از طرفی دیگر تا اندازة معینی اجازة استقلال فرهنگی ـ اجتماعی و خودمختاری سیاسی دولتهای عضو را خواهد داد.[١٧]
همچنین وضعیت جغرافیایی یك كشور می‌تواند تصمیم‌گیری به سود بنای یك نظام فدراتیو را الزامی سازد. مثلاً این ضرورت زمانی می‌تواند احساس شود كه وسعت یك كشور چنان زیاد باشد كه حكومت مركزی ـ صرف نظر از امكانات تكنیكی كه امروزه وجود دارند ـ قادر نباشد سریع و بطور مطلوب در ارتباط با مسائل مناطق دوردست وارد عمل بشود.
٥. مزایای سازماندهی فدرالیستی
در مورد آلمان طبیعتاً گستردگی جغرافیایی بعنوان دلیلی برای انتخاب ساختار فدرالیستی نمی‌توان طرح شود. اما از جمله دلایل قومی و بیشتر از این، دلایل تاریخی، زنده كردن مجدد ساختارهای فدرالیستی در آلمان را بعد از جنگ دوم جهانی الزامی ساختند. اما اینكه آیا امروز هم این تفاوتهای تاریخی و فرهنگی بین ایالتهای آلمان و همبستگی قومی در داخل آنها محسوس و مؤثرند، با نگاهی با تفاوتهای راینلاند، براندنبورگ، بنادر تجاری و بایرن مشخص میگردد.
حتی اگر مسیر تاریخی فدرالیسم در آلمان را از مراحل آغازین تا سیستم امروزی آن تعقیب و ترسیم كنیم و هنوز تفاوتهایی از لحاظ فرهنگی و منطقه‌ای بین ایالتهای آلمان بیابیم، باز طرح این سوال جایز است كه چه معنی دارد كه ساختار كنونی فدراتیو را در یك كشور مدرن صنعتی و خدماتی پابرجا نگه داریم. چه توجیهی برای این وجود دارد كه در ١٦ ایالت آلمان سیستمهای متنوع آموزشی وجود دارند؟ و به چه دلیلی اكثریتی از ایالتها از طریق شورای فدرال قادرند برای مدت طولانی جلو تصویب قوانینی را بگیرند كه از نظر دولت فدرال و همچنین اكثریت نمایندگان مجلس فدرال ـ مثلاً از لحاظ سیاست مالی ـ ضروری هستند؟[II]
ارائة پاسخ به این سوالات آنگاه آسان خواهد بود، چنانچه در نظر داشته باشیم كه غیر از استدلالات پیشگفته دلایل دیگری هم برای ضروری بودن فدرالیسم می‌توانند وجود داشته باشند.[١٨] منظور اینجا قبل از هر چیز دلایل و نظریاتی بر اساس «تئوری دمكراسی» است: هر نظم دمكراتیك نیاز به این دارد كه از جانب مردم تأیید و حمایت شود. به هر میزان كه دمكراسی امكانات نهادی و قانونی بیشتر برای بوجود آوردن وفاق و تفاهم، برای فعالیت و برای بوجود آوردن احساس یگانگی و نزدیكی شهروندان با سیستم بگشاید، به همان میزان هم شانس آن سیستم برای افزایش كاركرد و ثبات و همچنین مقبولیت آن در جامعه بیشتر خواهد شد. در نظام فدراتیو حداقل یكی از اشكال شركت مردم در زندگی سیاسی ـ كه بسیاری از مردم آن را محدود به شركت در انتخابات می‌كنند ـ بیشتر از نظامهای دیگر به اجرا درمی‌آید. بنابراین از دید تقویت دمكراسی نیز نظام فدراتیو قابل قبول‌تر است.
نظام فدراتیو نه تنها از لحاظ كمی انطباق بیشتری با اصول دمكراتیك دارد[III] ، بلكه از نظر افزایش كیفیت شركت مردم در سرنوشت سیاسی خود نیز این سیستم از طریق روشن و قابل فهم بودن مسئولیتها و ساختار دولتی و احتمالاً نزدیكی بیشتر مردم به ارگانها و ادارات و مسئولان دولتی توانایی و قابلیت بیشتری می‌تواند از خود نشان دهد. دست كم این حكم موقعی صدق می‌كند كه دولتهای ایالتی خود نیز ساختار غیرمتمركز داشته باشند و با ارگانهای پایینی خود همان برخوردی را بكنند كه خود از دولت مركزی و فدرال انتظار دارند. سیستم فدراتیو در عین حال آن نوع از سازماندهی دولتی است كه امكانات بیشتری را در اختیار مسئولین دولتی می‌گذارد تا تصمیمات مربوطه را در نزدیكی موضوعات و مسائل مربوطه و مردمی كه با آنها درگیرند بگیرند. این امر باعث این می‌شود كه پروسه‌های سیاسی و عملكردهای دولت با شفافیت بیشتری در انظار مردم قرار می‌گیرد.[IV]
تقسیم وظایف در نظام فدراتیو این امكان را به دولت میدهد كه خود را از وظایفی كه در سطح ایالتی بهتر حل و فصل میشوند رها سازد و تمام هم و توان خود را وقف انجام وظایفی كند كه الزاماً در سطح مركزی باید حل شوند. كاستن از حجم این وظایف می‌تواند از پیچیدگی‌ها و بغرنجی‌ها بكاهد و بازدهی عملكرد دولتی را افزایش دهد. اما برای اینكه انجام این مهم خود موجب افزایش بیش از حد حجم مسئولیتهای ایالتها و مناطق نگردد، لازم است كه «اصل سوبسیدیاری» («اصل همیاری و همفكری») در پیش گرفته شود. اصل نامبرده از اصل تقسیم قوای سه‌گانه و اصل قرارداد اجتماعی بوجود آمد. بر اساس این اصل ارگانها، گروهها و جمعیتهای بالایی اجازه دارند تنها آن وظایفی را بعهده بگیرند كه ارگانها، گروهها و جمعیتهای پایینی نمی‌توانند آنها را به همان خوبی و یا بهتر به انجام برسانند. بنابراین اجرای «اصل همیاری و همفكری» بر هر دو طرف ـ یعنی هم سطح فدرال (مركزی) و هم سطح ایالتی ـ تأثیر می‌گذارد: در درجة نخست باید از این دفاع نمود كه وظایف مورد بحث بطور غیرمتمركز سازماندهی و انجام شوند. از طرف دیگر باید در نظر گرفت كه نظام فدراتیو طولانی مدت به خطر خواهد افتاد، چنانچه از ایالتها بیش از حد كار كشیده شود و یا برعكس، كم به كار گرفته شوند. بنابراین اصل نامبرده به كل نظم فدراتیو خدمت می‌كند.
محدود نمودن قدرت سیاسی یك عنصر مهم در تمام دمكراسیهای مبتنی بر دولتهای قانونمدار است. همچون نگرشی برای تفكیك و تقسیم هر چه بهتر وظایف در نظم فدراتیو در ارتباط مستقیم با ایدة تقسیم قوا قرار دارد. این مهم به دو صورت انجام می‌گیرد: تقسیم افقی قوا و تفكیك عمودی قدرت. تقسیم افقی قوا به تقسیم‌بندی كلاسیك قوای دولتی به قوای مقننه، مجریه و قضایی اطلاق میگردد. بنابر این این تقسیم‌بندی به سطوح حقوق دولتی برمی‌گردد.[١٩] مخصوصاً در نظامهای پارلمانتاریستی كه در آن مكانیسمهای زیادی برای محدود كردن قدرت دولتی وجود دارند، تقسیم‌بندی افقی قدرت دولتی آشكارا تعدیل می‌یابد. بویژه شیوة عملكرد دمكراسی چند حزبی در این امر نقش دارد. اینكه این امر زیانی به تفكر تقسیم قوا نمی‌رساند به این واقعیت برمی‌گردد كه مكانیسمهای مهم دیگری هم برای تقسیم قدرت دولتی وجود دارند. در محدود ماندن قدرت سیاسی دو فاكتور مهم دیگر نیز نقش اساسی بازی می‌كنند: یكی محدودبودن زمانی مسئولیتها و پستهای سیاسی و نمایندگی مردم و دیگری محدود بودن اختیارات قانونگزار (مجلس)[V] ، آن هم بر اساس داده‌ها و موازین قانونی موجود و نیز از طریق كنترل اجرای این موازین و داده‌های قانونی توسط دادگاه قانون اساسی.[VI] در ادامة بحث مربوط به عناصر محدود كننده قدرت سیاسی همچنین باید در نظر گرفت كه روند شكل‌گیری ارادة سیاسی و پروسة اتخاذ تصمیمات سیاسی تنها در سطوح دولتی جریان ندارند، بلكه احزاب، تشكلات سیاسی و صنفی و همچنین افكار عمومی با تمام تنوع آن ـ از جمله از لحاظ پایگاه اجتماعی و طبقاتی ـ در آن سهم تعیین‌كننده دارند. مكمل اشكال و مكانیسمهای پیشگفتة بازدارندة تمركز قدرت سیاسی پارامتر تفكیك عمودی قدرت میباشد. در سیستم فدرالی آلمان اختیارات انحصاری دولت مركزی و دولتهای عضو (ایالتها) خیلی محدود است، به این معنی كه به ندرت اتفاق می‌افتد كه آنها بتوانند بدون همكاری مسئولین ارگانهای سیاسی طرف مقابل كاری را انجام دهند. هم دولت فدرال و هم ایالتها اگر بخواهند بطور مؤثر و مفید به وظایف سیاسی خود عمل كنند، به دلیل محدود بودن اختیاراتشان و به علت امكانات بازدارنده‌ای كه در نتیجة این محدودیتها وجود دارند، به همدیگر نیازمندند. بنابراین همكاری بین آنها پرهیزناپذیر است. به این ترتیب دولت مركزی و دولتهای ایالتی همدیگر را می‌توانند كنترل كرده و بر روی همدیگر تأثیر بگذارند. این «مكانیسم كنترل و توازن قدرت» مانع سوءاستفاده از قدرت میگردد و به این جهت یكی از اجزاء مهم دولت و سیستم قانونمند بشمار می‌رود.
موجودیت دو سطح سیاسی در نظم فدراتیو با تقسیم عمودی قدرت پیوند خورده است: مسئولین امور و نمایندگان مردم در انتخابات مختلفی انتخاب میشوند، به همین دلیل تركیب احزاب سیاسی در پارلمانهای فدرال و ایالتها مختلف میباشد. حكومتها در سطح مركزی و ایالتی از طرف احزاب مختلفی تشكیل می‌گردند. از این طریق رأی‌دهنده‌گان امكان این را می‌یابند كه تمایلات حزبی خود را حداقل در یكی از این دو سطح به مسئولیت دولتی تبدیل كند.[VII] در عین حال به اپوزیسیونی كه در مجلس فدرال است این امكان داده می‌شود كه حداقل بخشی از تصورات و برنامه‌های آلترناتیو خود را در یك یا چند ایالت به اجرا در آورد. به این ترتیب اپوزیسیون امكان می‌یابد هم توانایی و صلاحیت حكومتمداری خود را به اثبات برساند و هم شخصیتها و راهكارهای سیاسی آلترناتیو خود را عرضه كند و تكامل دهد.
این نوع سیستم ادارة امور همچنین مزایایی را هم برای نسل سیاسی آینده دربردارد، بدین معنی كه آنها امكان و شانس بیشتری برای كسب تجربة سیاسی و پرورش و خبره شدن در زمینة سیاست را خواهند داشت، زیرا كه این سیستم نسبت به سیستم واحد و متمركز نیاز به كادر سیاسی بیشتر دارد. بدین وسیله سیستم فدراتیو سرعت جابجایی نخبگان سیاسی را افزایش میدهد: برای نمونه صدراعظم‌های آلمان كورت‌جورج كیسینجر، ویلی برانت، هلموت كل و گرهارد شرودر هر كدام سابقاً رئیس یكی از دولتهای ایالتی بوده‌اند، صدراعظم هلموت شمیت قبل از دوران صدراعظمی سناتور (وزیر) داخلة ایالت هامبورگ بود؛ خیلی از وزرای فدرال نیز آن هنگام كه در ایالتها وزیر بوده‌اند شایستگی خود را در انجام امور محوله نشان داده‌اند. ناگفته نماند كه سیاست در سطح فدرال نیز خود همواره عرصه و منبعی برای مناصب و پستهای بالای ایالتها بوده است.
فدرالیسم نظم و ساختار داخل احزاب سیاسی را نیز متنوعتر میسازد و دمكراسی درون حزبی را تقویت می‌كند. به سبب اینكه ایالتها خود هویت دولتی و مستقل دارند، شاخه‌ها و كمیته‌ها و ارگانهای احزاب سیاسی در این ایالتها نیز می‌توانند خودمختاری و استقلال خود را بوجود بیاورند. شاخة ایالتی حزبی كه در حكومت یا در ایفای نقش اپوزیسیونی پارلمان ایالتی آبدیده شده، وزنه و اعتماد به نفس بیشتری در برابر مركزیت حزب دارد، آن هم در قیاس با شاخة ایالتی حزبی در یك سیستم واحد و متمركز، زیرا كه در سیستمهای متمركز حكومت و پارلمانهای منطقه‌ای وجود ندارند نا احزاب در آن نقشی داشته باشند. استقلال شاخه‌های احزاب در ایالتها، حضور آنها در پارلمان و در حاكمیت ایالتها و كسب تجربه و آبدیده شدن آنها به تدوین برنامة حزب و تبیین سیاستها و اهداف حزبی در سطح فدرال و سراسری نیز یاری می‌رساند.[VIII]
از مزایای دیگر ساختار فدراتیو رقابت بین سطوح مختلف دولتی و اعضا (ایالتها) میباشد. آنجا كه حوزه‌هایی با صلاحیت مشابه وجود دارند، دولت فدرال و ایالتها و یا ایالتها بین خود می‌توانند بر سر بهترین شیوة به انجام رساندن وظایف دولتی رقابت داشته باشند. یك همچون رقابتی نوآوری را تقویت می‌كند و علاوه بر آن این امكان را بدست میدهد كه اقدامات و شیوه‌های برخورد با مسائل ابتدا در یك سطح مورد آزمایش قرار گیرند. از تنوع راهكارها و شیوه‌های به انجام رساندن وظایف دولتی مردم نیز سود می‌برند. برای نمونه شهروندان می‌توانند سیاستها و عملكردهای دولت فدرال را با دولت ایالتی‌شان و یا سیاستهای ایالت خود را با ایالتهای دیگر مقایسه كرده و استنتاجات خود را بكنند. این مقایسه هم شامل كیفیت و حجم كاركرد دولت می‌شود و هم هزینه‌های آن. این قیاس مبنای خوبی برای كنترل سیاسی و ارزیابی عملكردهای دولت میباشد.
در سیستم فدراتیو دولتهای ایالتی به نحوی سیاستهای مسقل خود را دارند و مانند كشورهای متمركز مجبور نیستند از سیاستهای واحد دولت مركزی پیروی كنند، به همین دلیل این سیستم بهتر از سیستمهای واحد و متمركز می‌تواند از تضادها و اصطكاكات بكاهد. در هر حال، در یك سیستم متعادل فدرال وجود تلاشها و حركتهای جدایی‌طلبانه خیلی غیر محتمل‌تر از یك سیستم متمركز است.
مخصوصاً در حوزة فرهنگ می‌توانیم به وضوح ببینیم كه ساختارهای فدراتیو در چه ابعادی رقابت و تنوع را تقویت می‌كنند. هر چند كه تنوع مؤسسات فرهنگی ایالتها ـ بویژه دانشگاهها، تئاترها، موزه‌ها و كتابخانه‌ها ـ ریشه در استقلال سیاسی سابق این ایالتها در عصرهای پیشین دارد، اما حفظ و گسترش آنها در دورة حاضر به این ارادة سیاسی و تصمیم آگاهانه برمی‌گردد كه قدرت سیاسی باید غیرمتمركز باشد و كل كشور از تنوع معنوی و فرهنگی برخوردار گردد. پلورالیسم فرهنگی در سیستم فدراتیو آلمان در بخش رسانه‌های همگانی نیز به چشم می‌خورد. سازماندهی رادیو و تلویزیون در آلمان فدرالیستی است و سازمان رادیو و تلویزیون آلمان ـ مثلاً شبكة اول تلویزیون این كشور (ARD) ـ قبل از هر چیز تركیبی از رادیو و تلویزیونهای ایالتها میباشد. البته دولت فدرال هم دو مؤسسة رادیو و تلویزیونی را تأمین مالی می‌كند: «دویچه وله» و «دوچلاند فونك» كه وظایف ویژه‌ای دارند.[IX] حتی این واقعیت كه در آلمان ـ مثلاً بر عكس فرانسه یا بریتانیای كبیر ـ مطبوعات با سبكها و سمت‌گیریهای مختلفی بوجود آمده‌اند نیز از جمله به این امر برمی‌گردد كه قدرت سیاسی مابین ١٧ پایتخت (١٦ پایتخت ایالتی و ١ پایتخت فدرال) تقسیم شده است.[X]
از لحاظ كارایی اقتصادی نیز ساختار فدراتیو می‌تواند تحت شرایطی بهتر باشد. صرف‌نظر از اعتبار اصل برابری، زمینه‌ها و شرایط مختلفی كه مناطق مختلف یك كشور (مثلاً در زمینة منابع طبیعی و زیرزمینی و درجة رشد اقتصادی) دارند، اتخاذ سیاستهای مختلف اقتصادی را ایجاب می‌كنند. همچون امری در ساختارهای دولتی فدراتیو با تعیین چهارچوبهای قانونی مختلف، اقدامات حمایتی معین و تعیین شرط و شروط برای بخشهای مشخص اقتصاد سهلتر از سیستمهای متمركز است كه در آنها بر طبق قواعد و مقررات و سیاستهای كلی و یكنواخت اقتصادی در سطح سراسری عمل می‌شود.[XI]
مزایای نامبردة ساختار فدراتیو ـ بویژه آن دسته كه به مكانیسمهای تقسیم قدرت و تنوع شیوه‌های زندگی برمی‌گردد ـ بر بخشهای دیگر زندگی نیز تأثیر دارند. مثلاً كلیسای كاتولیك در سطح ایالتی كنفرانسهای اسقفی برگزار می‌كند، كلیسای پروتستان سازماندهی فدراتیو دارد، مؤسسات علمی و فرهنگی خود را بر اساس ساختار دولتی فدراتیو سازمان داده‌اند. همچنین سازمانهایی كه در زمینة كار و اقتصاد فعالیت دارند (اتحادیه‌ها، سندیكاهای كارگران، كارمندان، كارفرمایان)، جمعیتهای ورزشی و سازمانهای تفریحی بر اساس سازماندهی فدرالیستی كشور سازمان داده شده‌اند. بنابراین شهرواندان آلمان در زندگی روزانة‌شان با فدرالیسم سروكار دارند. فدرالیسم یك مقولة خشك و تجریدی نیست، بلكه یك سبك و شیوة معین زندگی است.
٦. معایب سازماندهی فدراتیو
هر چند سیستمهای فدراتیو نسبت به سیستمهای متمركز مزیتهای زیادی دارند، با این وجود نباید جوانب منفی ساختارهای فدرالیستی را نادیده گرفت. از جملة آنها «اثر شهروندان ایالتهای غیرخودی» (spillover-effects) میباشد كه «عامل برون‌مرزی» (Externatität) نیز نامیده می‌شود. مفاهیم فوق برای نشان دادن یك مشكل معین سیستم فدرالیسم بكار برده میشوند: می‌دانیم كه كالاها و خدمات زیربنایی كه در یك ایالت مشخص عرضه میشوند، مورد استفادة شهروندان ایالتهای دیگر نیز می‌توانند قرار گیرند، و این در حالیست كه آنها سهمی در تأمین هزینه‌های آنها نداشته‌اند. ادامة همچون وضعیتی در طولانی مدت می‌تواند باعث بوجودآمدن كمبودهایی در نأمین مردم شهروندان خودی با خدمات دولتی و عمومی بشود. این ایراد قابل درك است، چرا كه مثلاً ایالتی كه می‌تواند از تأسیسات آموزشی و دانشگاهی ایالت همسایه استفاده كند، دیگر هیچ علاقمندی نشان نخواهد داد تا خود این خدمات پر هزینه را ارائه كند، در حالیكه ایالت عرضه‌كنندة این خدمات نه آماده است و نه از نظر مالی توانایی آن را داردكه همة آنانی را كه از ایالتهای دیگر می‌آیند و از این امكانات (سو)استفاده می‌كنند، در برنامه‌ریزیهای خود در نظر بگیرد. نتیجتاً گسترة خدمات دولتی كاهش می‌یابد. این تأثیرات خارجی در سیستمهای فدراتیو باعث بوجود آمدن اصطكاكات و مشكلاتی مابین شهرهایی كه از لحاظ مالی و خدماتی ثروتمندند و مناطق اطراف كه فاقد این امكانات هستند، می‌شود. البته این مشكلات محدود به خدمات مثبت نمی‌شوند، بلكه مسائل و پدیده‌های منفی را هم می‌توانند در برگیرند؛ برای نمونه آن هنگام كه مجتمعهای صنعتی در یك ایالت یا شهری مالیات می‌پردازند، ولی برای مناطق یا شهرهای همسایه تنها تخریب محیط زیست را به ارمغان می‌آورند. البته این زیانهای سیستم غیر متمركز را میتوان با مقررات تقسیم فشار و جبران خسارت تعدیل نمود. خیلی از كشورهای فدراتیو ابزارها و مكانیسمهای متنوعی برای تعدیل فشارهای مالی در این زمینه و جبران عواقب منفی این پدیده بوجود آورده‌اند.
یكی دیگر از جنبه‌های منفی سیستمهای فدراتیو «هزینه‌های نقل مكان» است كه برای ایالتها و بویژه برای شهروندان می‌تواند بوجود بیایند: دركشور فدراتیو ایالتها خدمات و امكانات متفاوتی نسبت به همدیگر عرضه می‌كنند. این مسئله باعث می‌شود كه مردم و علی‌الخصوص شركتها به ایالتهایی كه از امكانات بیشتری برخوردارند و از نظر مالیاتی بهترند و خدمات زیربنایی غنی‌تری ارائه می‌كنند كوچ كنند. این پدیده برای آن ایالتهایی كه مردم و شركتها از آنها كوچ می‌كنند بسیار زیان بخش است، زیرا كه در این حالت توانایی برنامه‌ریزی اقتصادی و مالی و همچنین ظرفیت سازندگی آنها بطور محسوسی محدود می‌شود. نتیجتاً اینكه اگر آنها حتی صلاحیت قانونی اخذ مالیات را هم داشته باشند این كار را خیلی محتاطانه و به ندرت انجام میدهند، چون نگران این هستند كه شركتهای آن ایالت به ایالتهای مثلاً كم‌مالیات‌تری كوچ كنند و برای آنها سیلی از بیكاران باقی بگذارند. اینجاست كه عواقب منفی رقابت بین ایالتها ـ صرف‌نظر از تمام فوایدی كه دارد ـ عیان میگردد. مشكلات زائیدة پدیدة كوچ كه خود یكی از عواقب ساختار فدراتیو می‌تواند باشد، برای شهروندان ملموس‌تر است: مثلاً به رسمیت شناختن مدارك تحصیلی و دانشگاهی‌ای كه در ایالتی دیگر اخذ شده‌اند می‌تواند توام با صرف انرژی و دوندگی زیادی باشد، و این جنبه منفی تنوع فرهنگی است كه پیشتر از محاسن آن سخن رفت.
برخی از مزیتهای سازماندهی فدرالی نیز ممكن است از نظر بخشی از مردم ـ بسته به دیدگاه آنها و نوع پیاده شدن این سیستم ـ ایراد بحساب بیایند: گفتیم كه ساختارهای فدرالیستی ابزارهای متعددی در زمینه‌های متفاوت دارند كه مانع سواستفادة سیاسی از قدرت میشوند. اتفاقاً ممكن است بخشی از مردم به سبب وجود همین مكانیسمها كه روندهای سیاسی را غالباً كند و كسل‌كننده هم می‌كنند، دولت را چون یك دستگاه بی‌كفایت و پرهزینه با یك پروسة مبهم تصمیم‌گیری سیاسی ارزیابی كنند؛ اینجاست كه آنها تنوع را ستایش نمی‌كنند، بلكه برعكس، ایراد می‌گیرند كه كارهای دولت ناروشن است و معلوم نیست با توجه به انبوه آكتورهای سیاسی كی چه مسئولیتی دارد؛ زیاد بودن تعداد ادارات و نمایندگی‌ها هم كه برای كسب تجربه و پخته‌شدن نسل سیاسی آینده محمل و عرصة خوبی هستند، با توجه به فاكتور بالا بودن «هزینه‌های رهبری سیاسی» منفی ارزیابی میشوند. اتفاقاً فاكتور نامبرده در سالهای اخیر دلیل ایالتهای از لحاظ مالی و اقتصادی قوی بوده برای منحل كردن ایالتهای كوچك و كم‌بازده.
و بالاخره آنهایی كه مدتهای مدیدی است كه خواستار اصلاحاتی در فدرالیسم به سود تقویت دولت مركزی می‌باشند، نه برای موجودیت شورای ایالتها و نه برای تقسیم قدرت و اختیارات بین دولت فدرال و ایالتها چندان ارزشی قائل نیستند، زیرا كه به نظر آنها تفاهمات و توافقاتی كه به دلیل این تقسیم قدرت طی مذاكرات طولانی مدت بوجود می‌آیند از یك طرف باعث از بین رفتن زمان میشوند و از طرف دیگر موجب می‌شود كه مضمونها در جریان مذاكرات بین این دو سطح سیقل داده شوند و بطور خیلی اساسی تغییر كنند.
نمونه‌های ذكر شده نشان میدهند كه ارزیابی مردم از ساختارهای فدراتیو هم به دیدگاه آنها بستگی دارد و هم به نوع پیاده شدن این سیستم. اینكه آیا مردم تفاوتهای موجود بین ایالتها را مثلاً در زمینة استاندارد رفاهیات اجتماعی نادیده می‌گیرند یا نه، از جمله به این امر بستگی دارد كه این تضادها به چه دلیلی بوجود آمده‌اند و چگونه برداشت میشوند: چنانچه برای شهروندان ممكن باشد كه آن تفاوتهایی را كه زائیدة سیستم فدراتیو هستند در ارتباط با حجم مالیاتهایی ببیند كه دولت ایالتی آنها را می‌گیرد و آن را بعنوان سیاست دمكراتیك ارگانهای منتخب خود ارزیابی كند، در این حالت احتمال پذیرش این تفاوتها زیاد است. اما اگر فدرالیسم خود را محدود به عناصر فلكلوریك كند و ساختارها و پروسه‌های فدرالیستی تنها چون انبوهی از ارگانها به نظر بیایند و نه بعنوان تنوع قابل ارج، در چنین حالتی احتمال این كه جنبه‌های منفی ساختار فدرالیستی پذیرفته و نادیده گرفته شوند خیلی كم خواهد بود.
٧. موضوع روز بودن ایدة فدرالیسم در سطح جهان
با توجه به محاسن و برتریهای سیستم فدراتیو تعجب‌آور نیست كه ـ علیرغم تمام معایب و جنبه‌های منفی كه این ساختار می‌تواند داشته باشد ـ روز به روز در سطح جهان علاقمندی به این نوع سازماندهی دولتی بیشتر می‌شود. هر چند كه هنوز هم تعداد دولتهایی كه كاراكتر كامل فدرالیستی دارند نسبتاً اندك است، اما خیلی از كشورهای جهان با مكانیسمهایی كار می‌كنند كه دست كم عناصری از آنها فدرالیستی و تمركززدایانه هستند.[٢٠]
این روند در ارتباط با تغییرات بنیادیی قرار دارد كه در سالهای اخیر در سیمای جهانی دولتها بوجودآمده است. «دولت ملی»[XII] كه بیش از سیصد سال الگویی معتبر برای سازماندهی دولتی به حساب می‌آمد، مخصوصاً از اوایل دهة ٩٠ به این سو مورد تردید قرار گرفته است. عوامل متعددی در این سمتگیری جدید نقش داشته‌اند كه دست‌كم 2 مورد آنها ارتباط مستقیمی با موضوع فدرالیسم دارند:
- اول اینكه تعداد «دولتهای ملی» كه آماده‌اند استقلال عملی و قانونی هر چه بیشتری به ارگانهای با تركیب چند ملیتی بدهند افزایش یافته است. در این موارد خواست استقلال ملی و به بازگشت به خود جای خود را به میل به همكاری بر اساس انگیزه‌های سیاسی و اقتصادی داده است. در حال حاضر تقریباً یك سوم تمام دولتهای جهان، یعنی ٦٠ دولت، از اتحادهای قراردادی با كاركتر كنفدرالیستی بوجود آمده‌اند. حتی اگر این تلاشها در آینده نزدیك تشكیل دولت فدرالیستی را نیز در دستور روز قرار ندهند، این روند تقویت و رشد ساختارهای چندملیتی در این كشورها در ارتباط با بحث و ایدة فدرالیسم از اهمیت زیادی برخوردار خواهد بود.
- گرایش به همكاری فشرده‌تر بین‌المللی و تشكیل سازمانهای جهانی مناسب به این درك از جمله تاریخی برمی‌گردد كه وجود مشكلات مشترك ـ مثلاً مشكل به خطر افتادن محیط‌زیست و منابع هستی‌بخش طبیعی ـ برخورد مشترك را الزامی میسازد. بنابراین طرح دولت ملی با این معضل روبرو خواهد بودكه تعداد زیادی از مشكلات را نمی‌تواند به كمك سیاستهای مبتنی بر دولت ملی حل‌و‌فصل كند.
- یكی از دلایل دیگری كه دولت ملی بعنوان تنها واحد تصمیم‌گیری و اجرایی اهمیت خود را از دست میدهد، در ارتباط مستقیم با طرح فدرالیسم قرار دارد. منتها خوشحالی حتی پروپاقرص‌ترین جانبداران طرح فدرالیستی در مورد پیروزی و فائق آمدن طرح آنها بر طرح دولت ملی محدود است. آن هم به این خاطر كه بازگشت به فواید و محاسن سازماندهی فدراتیو دولتی ممكن است بعنوان نشانه‌های بحران و بی‌ثباتی ارزیابی شوند. كشورهایی خود را با این نمودهای بحران و حتی انحلال روبرو می‌بینند كه دیگر دلایل و فاكتورهایی كه قبلاً اتحاد آنها را بر اساس دولت ملی نگاه می‌داشت، وجود نداشته باشند و جنبشهای مختلف ناسیونالیستی اتحاد كشور را به خطر بیاندازند. در همچون وضعیتی كاركرد و نقشی كه فدرالیسم برای «انتگراسیون» (جذب و ادغام) قومیتهای یك جامعه دارد، برجستگی پیدا می‌كند. در چنین حالتی وظیفة اصلی فدرالیسم این خواهد بود كه تضادها و بحرانهای قومی جامعه را حل كند. اهمیت این نقش فدرالیسم بویژه آن هنگام واضح میگردد كه توجه داشته باشیم كه از ١٨٥ دولتی كه استقلال آنها به رسمیت شناخته شده‌اند حداقل ١٧٠ دولت بافت قومی متنوع دارند و در سطح جهان ٣٠٠٠ گروه وجود دارند كه خود را قوم و یا ایل می‌نامند. ایده‌ها و شكل سازماندهی فدراتیو را برای این طرح می‌كنند تا با اجرای آنها ضمن پاسخ درخور به خواستهای این ملیتها مكانیسمی بوجود بیاورند تا كشور و دولت واحد بكلی از هم نپاشد.
سازماندهی فدرال دولتی برای كشورهایی كه با مسئلة ملی روبرو هستند بویژه در مقطع زمانی بعد از انحلال اتحاد شوروی و كشورهای سابق بلوك شرق اهمیت بیشتری پیدا كرده است. در بسیاری از این كشورها مشكلات منتنج از بحران قومی چنان بزرگ هستند كه تنها با مكانیسمهای فدرالیستی میتوان یگانگی كشور را حفظ نمود.
نمونة یوگسلاوی سابق نشان داد كه بسیاری اوقات ساختارهای فدرالیستی نیز با مشكلات و اصطكاكات داخلی عدیده‌ای روبرو میشوند. جمهوری فدرال یوگسلاوی ـ همانند اتحاد شوروی سابق ـ از تنوع و ناهمگونی قومی، فرهنگی و دینی كم‌نظیری، حتی در قیاس با دیگر كشورهای اروپایی برخوردار بود. رهبری وقت یوگسلاوی ابتدا بر سنت مبارزة آزادیبخش كه جوهر ایدئولوژیك و نقش متحدكننده داشت و مخصوصاً به رهبری كاریسماتیك رئیس‌جمهور وقت، تیتو، تكیه نمود. اما به محض اینكه این عناصر كارایی خود را از دست دادند و بویژه بعد از فروپاشی اتحاد شوروی ـ كه مردم یوگسلاوی حضور آن را بعنوان تهدیدی برای خود قلمداد می‌كردند و همین مسئله خلقهای این كشور را برای مدت مدیدی متحد ساخته بود ـ آشكار گردید كه این اتحاد و توافق چقدر شكننده بوده است.
اما درست نیست گفته شود كه شروع جنگ داخلی در بالكان نشان داده كه ساختارهای فدرالیستی توان همبسته كردن خلقها را ندارند و انحلال این نظامها اجتناب‌ناپذیر است. آنچه كه مورد یوگسلاوی واقعاً نشان میدهد این است كه فدرالیسمی كه از بالا تزریق می‌شود و فاقد تفاهم پایه‌ای و سراسری و تثبیت‌كننده و همچنین حقانیت دمكراتیك است، به محض اینكه عامل جبر كارایی خود را از دست داد شكست خواهد خورد. مگر نه این است كه نمونة یوگسلاوی نشان داد كه چقدر برای نظام فدراتیو و اعضا و خلقهای تشكیل‌دهندة آن خطرناك است كه یك قومی ـ و در این مورد صربها ـ بخواهد هژمونی انحصاری خود را به دیگر خلقها تحمیل كند و آنها را از حقوق خود محروم سازد؟
علت تجزیة چكسلاواكی به دو كشور مستقل در سال ١٩٩٢ نیز در این واقعیت نهفته است كه این كشور اساساً فاقد سنتها و تجارب فدرالیستی بود، هر چند كه از سال ١٩٦٨ اسماً فدراتیو بود. در عین حال این سیستم قادر نبود در روند اجرای قانون اساسی به ندرت یك نظم فدرالیستی بوجود بیاورد. فقدان تجربه غنی در پیوند دادن موفق‌آمیز خواست استقلال و خودمختاری منطقه‌ای با آرزوی ایجاد یك دولت ملی مشترك منجر به این شد كه با فروپاشی بلوك شرق در داخل خود جامعه انشقاق قومی بوجود بیاید. جنبش ناسیونالیستی مخصوصاً در جمهوری منطقه‌ای سلواك آماده نبود یك دولت مشترك را بپذیرد و در تلاش بوجود آوردن یك دولت ملی مستقل سلواك بود. و دیدیم دست آخر موفق هم شد. ولی اكنون خیلی از سلواكها به ویژه به خاطر وضعیت و ساختار بد اقتصادی این گام را به عنوان خطا ارزیابی می‌كنند؛ در عین حال چكها كه ابتدا مخالف سرسخت این جدایی بودند، اكنون ابراز می‌دارند كه این گام باعث سبك‌شدن بار مشكلات آنها شده است.
اكنون در كانادا این سوال مطرح است كه آیا میتوان از طریق رفرم نظم فدراتیو جلو جدایی ایالتها یا بخشهایی از كشور و بدین ترتیب جلو انحلال كشور فدراتیو را گرفت و اگر پاسخ مثبت است، چگونه این امر میسر است. در رفراندومی كه در استان فرانسوی زبان كوبك در اكتبر ١٩٩٥ برگزار گردید، تنها اكشریت ضعیفی رأی به ماندن در نظام فدراتیو را داد. از آن موقع توافق كلی وجود دارد كه نظام فدراتیو در كانادا ـ كه در آن دولت مركزی دست كم بر طبق قانون اساسی موقعیت نسبتأ قوی دارد ـ نیاز به رفرم دارد، اما اینكه این رفرم تمركززدایانه چه مضمون دقیقی باید داشته باشد، بین كوبك ـ كه می‌خواهد ویژه‌گیهایش در قانون اساسی به ثبت برسد و به رسمیت شناخته شود ـ و دیگر استانها و مناطق اختلاف نظر زیادی وجود دارد. نظام فدراتیو در كانادا به دلیل تنوع و از هم‌گسیختگی زیاد فرهنگی و قومی و همچنین به علت اصطكاكات و تشنجاتی كه در نتیجة ناهمگونیهای اجتماعی كشور روی میدهند در خطر است. برای برطرف كردن این خطر اكثریت مردم و نمایندگان آنها باید آماده سازش با نمایندگان استان كوبك باشند، چرا كه در غیر اینصورت بهایی كه باید از لحاظ سیاسی، اقتصادی و فرهنگی بپردازند خیلی بیشتر خواهد بود.
روندهای پرتحرك و پرتلاطم در چهارچوب نظام فدراتیو در بلژیك نیز دیده میشوند. در سپتامبر ١٩٩٢ آخرین گام سومین ـ و طبق برنامه‌های ریخته شده آخرین ـ مرحلة رفرم نظام سیاسی موجود در جهت فدرالیزه كردن بسیار جامع این كشور برداشته شد. اصلاحات ساختار دولتی كه آن زمان تصویب شدند برای مناطق فلاندرن، والونین و بروكسل اختیارات وسیعی در پی داشت. اما اینجا نیز مشخص گردید كه ساختارهای فدراتیو آنانی را كه اختیارات و استقلال بیشتری می‌خواهند راضی نمی‌سازد. بنابراین در بلژیك نیز تصویری همچون كانادا داریم: گروههای پرنفوذ فلامی‌ها بعنوان عكس‌العمل در مقابل تفوق بسیار زیاد والونین فرانسوی زبان (كه از آن بعنوان سركوب فرهنگی نام می‌برند)، رفرم مجدد ساختار فدراتیو موجود را رد می‌كنند و خواستار جدایی فلاندرن از والونین و بروكسل هستند.
البته از نمونه‌های پیشگفته نباید بلافاصله استنتاج كرد كه نظامهای فدراتیو برخلاف انتظاری كه از آنها می‌رود توانایی متحد و همبسته كردن خلقها را ندارند. برعكس، روندهای كشورهای نامبرده نشان میدهند كه ساختارهای فدرالیستی تنها آن هنگام می‌توانند نقش خود را برای اتحاد و ادغام گروههای قومی مختلف ایفا كنند كه سیستم فدراتیوِ مندرج در قانون اساسی به اندازة كافی باز و منعطف باشد، برای اینكه به آرزوها و خواستهای مطروحه به شكل سازش و برقراری تفاهم ترتیب اثر داده شوند. تنها آن هنگام كه این نظامها از انعطاف لازم برای تطبیق پی‌در‌پی با شرایط و خواستهای مردم برخوردار نباشند، ممكن است نارضایتی مناطق و یا بخشهایی از مردم به خروج آنها از نظام فدراتیو منجر شود.
وضعیت بلژیك ـ كشوری كه سابقاً واحدگرا و تنها به میزان بسیار كمی غیرمتمركز بود ـ و همچنین كانادا ـ كشوری كه در آن مدتهای مدیدی تمركز و یگانه‌گرایی ضروری تشخیص داده می‌شد ـ این تز را تایید می‌كنند كه در كشورهای فدرالیستی مدرن نیز گرایشات مركزگریزانه می‌توانند وجود داشته باشند. [٢١] كشورهای فدراتیو نظامهای پویا و در حال تكامل هستند. سیر و رشد آنها بستگی به فاكتورهای مختلفی چون بافت قومی و اجتماعی جامعه، فرهنگ سیاسی، هویت و كیان ملی، مبانی قانونی و بویژه نیروهای سیاسی مثلاً در نظامهای چند حزبی دارد.
___________________________________
[I] در آلمان یكی از اهرمهای مهم تاثیرگزاری ایالتها بر قانونگزاری در سطح فدرال و همچنین بر روند تحولات سیاسی در سطح سراسری شورای ایالتها میباشد. در این شورا هر ایالت به نسبت جمعیت خود ٣ الی ٦ نفر عضو دارد. این ٣ الی ٦ نفر هم از جانب هر یك از ١٦ دولت ایالتی به این شورا اعزام میشوند و خود این دولتهای ایالتی هم در واقع از جانب احزاب اداره میشوند. به این ترتیب احزاب تاثیر بسزایی بر كاركرد فدرالیسم دارند و این اتفاقاً امری است كه در قانون اساسی در نظر گرفته نشده است. (م.)
[II] قوانینی كه در مجلس فدرال آلمان با اكثریت آراء تصویب میشوند بر دو دسته‌اند: دسته‌ای از آنها را شورای فدرال كه از نمایندگان ١٦ایالت آلمان بوجود می‌آید، می‌تواند با اكثریت آراء رد كند و به این ترتیب قانون مزبور به اصطلاح بلوكه شده و اجرا نمی‌گردد. این دسته از قانونها قانونهایی هستند كه به منافع ایالتها برمی‌گردد. اما دستة دوم از قانونها كه در مجلس فدرال تصویب میشوند و صرفاً به اختیارات دولت فدرال برمی‌گردند، شورای فدرال می‌تواند در مورد آنها نظرات اصلاحی بدهد، اما آنها را نمی‌تواند بلوكه كند. (م.)
[III] مقصود این است كه در نظام فدراتیو مردم در تعداد انتخابات بیشتری شركت می‌كنند مانند انتخابات مجلس فدرال، انتخابات مجلس ایالتی، انتخابات شورای شهر وغیره (م.)
[IV] یكی از وجوه مهم هر نظام دمكراتیك این است كه معین باشد كه چه تصمیم سیاسی از جانب چه كس و ارگانی گرفته شده، چه مراحلی را طی كرده و مردم به چه شیوه‌ای می‌توانند بر آن تأثیر بگذارند. (م.)
[V] اختیارات مجلس فدرال در تدوین و تصویب قوانین نامحدود نیست. از این لحاظ سه نوع قانون داریم: 1. دسته‌ای از قوانین را كه بنیادهای سیستم چون فدرالیسم، دولت قانونی، دولت مبتنی بر عدالت اجتماعی، دمكراسی، تفكیك اختیارات قوای سه‌گانه، جدایی دین از دولت، استقلال رسانه‌های همگانی و از این قبیل را بر می‌گیرد، پارلمان حتی با صددرصد آراء هم نمی‌تواند تغییر دهد. ٢. دسته‌ای دیگر از قوانین كه به نوعی با اختیارات و منافع ایالتها تداخل و ارتباط پیدا می‌كند، تنها با موافقت شورای فدرال كه در آن نمایندگان ایالتها عضویت دارند تغییرپذیرند. ٣. مجلس فدرال تنها آن قوانینی را می‌تواند تغییر دهد كه قانون اساسی آنها را در حوزة اختیارات دولت فدرال گذاشته. تازه آن دسته از بندهای قانون اساسی كه تغییر پذیرند نیز، تنها با سه چهارم رأی نمایندگان مجلس فدرال و سه چهارم نمایندگان شورای فدرال می‌توانند تغییر داده شوند، برای نمونه قانون پناهندگی. (م.)
[VI] هم مردم و هم ارگانهای دولتی حق قانونی دارند از ارگانهای دولتی در دادگاههای اداری و یا دست آخر در دادگاه قانون اساسی فدرال آلمان شكایت كنند. برای نمونه چند ماه پیش شاهد این بودیم كه ایالتهایی كه دمكرات مسیحیها و سوسیال مسیحیها در آن حكومت می‌كنند از دولت فدرال آلمان و رئیس سوسیال‌دمكرات وقت شورای فدرال آلمان كه گویا «به شیوة غیرقانونی» قانون پناهندگی و مهاجرت را به تصویب رسانده بودند شكایت كردند و موفق نیز گردیدند و بدین ترتیب قانون مزبور اجرا نگردید. (م.)
[VII] مقاطعی وجود داشته‌اند كه اغلب ایالتها در دست حزب سیوسیال‌دمكرات (SPD) بوده‌اند، درحالیكه این حزب در مجلس فدرال در اپوزیسیون بوده است. مقاطعی نیز ـ چون اكنون ـ داشته‌ایم كه اكثریت ایالتها در دست دمكرات‌مسیحیها (CDU) و سوسیال‌مسیحیها (CSU) بوده است، در حالیكه این دو حزب در مجلس فدرال در اپوزیسیون بوده‌اند. بسیار نیز دیده می‌شود كه مردم حزبی را برای رفتن به پارلمان فدرال انتخاب می‌كنند، در حالیكه به همین حزب برای رفتن به پارلمان ایالتی رأی نمیدهند. حزب لیبرال دمكراتهای آزاد (FDP) اغلب در همچون وضعیتی بوده است. (م.)
[VIII] یكی از فواید جانبی، اما مهم حكومتمداری احزاب در ایالتها این است كه این احزاب فرصت و امكان این را خواهند یافت كه ایده‌ها و برنامه‌های خود را به مرحلة اجرا در آورند. این مسئله به كاستن از رادیكالیسم و افراطی‌گرایی و به پروسة منطقی و معتدل شدن آنها یاری می‌رساند. این نیز باعث تقویت تفاهم بین احزاب خواهد شد، چرا كه آنها در اغلب موارد بدون كمك و ائتلاف با احزاب دیگر قادر نخواهند شد، دولت تشكیل دهند. (م.)
[IX ] در آلمان رسانه‌های همگانی یك امر «فرهنگی» تلقی می‌شود و فرهنگ هم صرفاً در حوزة صلاحیت ایالتها میباشد و دولت مركزی حق دخالت در امور فرهنگی را ندارد. به همین جهت دولت مركزی آلمان وزارت فرهنگ ندارد (البته چند سال پیش «وزیر مشاوری» برای این امور گذاشته شده است)، در حالیكه هر یك از 16 ایالت وزارت فرهنگ خود را دارند. بنابر این رادیو و تلویزیون در آلمان دولتی نیست و بودجة آن را تأمین نمی‌كند. «شورای رادیو و تلویزیون» در ایالتها تركیبی از نمایندگان كاركنان رادیو و تلویزیون و مجامع و گروهای مهم اجتماعی از جمله سندیكاهها، احزاب، كلیساها و غیره میباشد. (م.)
[X] در آلمان مطبوعات در پایتخت (برلین) متمركز نشده. مهمترین و پرتیراژترین روزنامه‌ها و مجلات آلمان كه سهم بسزایی در شكل‌گیری افكار عمومی دارند، در شمال و مركز و جنوب آلمان منتشر میشوند: مثلاً «شپیگل» و «بیلد» در هامبورگ ، «فرانكفورتر آلگماینه تساتونگ» و «فرانفورتر روندشاو» در فرانكفورت و «زوددویچه تسایتونگ» و «فوكوس» در مونیخ. در ضمن، پرخواننده‌ترین روزنامه‌ها روزنامه‌های منطقه‌ای هستند و نه سراسری. (م.)
[XI ] برای نمونه سیاستهای اقتصادی ایالتهای شرق آلمان كه از لحاظ اقتصادی چندان رشدیافته نیستند، علی‌القاعده باید با سیاستهای اقتصادی ایالتهای جنوب آلمان كه از صنایع سنگین و اقتصاد سالمی برخوردارند فرق كند. در پیش گرفتن اقدامات حمایتگرانه و تقویتی هدفمند و متنوع درمناطق مختلف در یك سیستم غیرمتمركز سهلتر از یك سیستم واحد و متمركز است. (م.)
[XII ] منظور اینجا دولتهایی است كه صرف‌نظر از اینكه این كشورها از چه تعداد ملیت بوجود آمده باشند، تنها یك ملت است كه حكمرانی می‌كند و دیگر ملیتهای ساكن آن كشور از شركت در حاكمیت سیاسی محرومند. این نظامها را «یك دولت‌ـ‌یك ملت» نیز می‌نامند. (م.)
_____________________________
مــنــابــع
| ١ | رجوع كنيد به ص 73 در: Magiera, Siegfried: Föderalismus und Subsidiarität als Rechtsprinzipien der Europäischen Union. In: Schneider, Heinrich; Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Union, 1994 و در ارتباط با تعاريف ديگر به ص 80 به بعد در: Frenkel, Max: Föderalismus und Bundesstaat. Band 1: Föderalismus, System, Recht und Probleme des Bundesstaates im Spannungsfeld von Demokratie und Föderalismus. Bern u. a. Lang 1986 |
| ٢ | رجوع كنيد به ص 520 در: Isensee, Josef; Kirchhof, Paul (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Bd. II: Demokratische Willensbildung – die Staatsorgane des Bundes. Heidelberg: Müller, 1987 |
| ٣ | در رابطه با اشكال و نمودهاي مختلف سنتراليزاسيون و دسنتراليزاسيون رجوع كنيد به: Schuster, Franz: Dezentralisierung des politischen Handelns (III). Konzeption und Handlungsfelder. Hrsg. Im Auftrag der Konrad-Adnauer-Stiftung. Im Rahmen der Projektgruppe Dezentralisierung politischen Handelns erstellt. Institut für Kommunalwissenschaften in Zusammenarbeit mit der Konrad-Adnauer-Stiftung e. V., St. Augustin. Melle: Knoth 1987 (Forschungsbericht 61 der Konrad-Adnauer-Stiftung |
| ٤ | رجوع كنيد به ص 587 در: Benz. Arthur: Perspektiven des Föderalismus in Deutschland. In: Die öffentliche Verwaltung 44 (1991) |
| ٥ | رجوع كنيد به ص 48 به بعد در: Benz. Arthur: Föderalismus als dynamisches System. Zentralisierung und Dezentralisierung im föderativen Staat. Opladen: Westdeutscher Verlag 1985 |
| ٦ | در خصوص تغيييرات نظامهاي فدراليستي و نظامهاي واحد و متمركز در نتيجة سياستها و عملكردهاي دولت رجوع كنيد به: Hesse, Joachim Jens: Benz, Arthur: Die Modernisierung der Staatsorganisation. Institution Politik im internationalen Vergleich: USA, Großbritannien, Frankreich, Bundesrepublik Deutschland. Baden-Baden: Nomos 1990 |
| ٧ | براي كسب اطلاعات در ارتباط با اهميت مناطق در اتحادية اروپا و جايگاه آنها در كشورهاي مربوطه رجوع كنيد به: Färber, Gisela: Forsyth, Murray (Hrsg.): Regions – Factors of Integration or Desintegration in Europe? Baden-Baden: Nomos 1996 (Deutsches Institut für Föderlismusforschung e. V., Hannover, Föderlismusstudien Bd. 8) |
| ٨ | رجوع كنيد به ص 127 در: Hrbeck, Rudolf: Die Regionen in der Europäischen Union. In: Schneider, Heinrich; Wessels, Wolfgang (Hrsg.), Union, 1994 |
| ٩ | رجوع كنيد به: Onestini, Cesare: Regional policy options: A Synopsis. In: Hesse, Joachim Jens (Hrsg.), Regionen, 1996, S. 192 – 220 |
| ١٠ | رجوع كنيد به: Lhottar, Roland: Der „Verkokste Bundesstaat“ – Anmerkungen zur bundesstaatlichen Reformdiskussion. In: Zeitschrift für Parlamentsfragen 24 (1993), S. 117 – 132 |
| ١١ | رجوع كنيد به ص 2449 در: Schneider, Hans-Peter: Die bundesstaatliche Ordnung im vereinigten Deutschland. In: Neue Juristische Wochenschrift 44 (1991) همچنين به ص 208 در: Häberle, Peter. Die Entwicklung des Föderalismus in Deutschland - insbesondere in der Phase der Vereinigung. In: Kramer, Jutta (Hrsg.): Föderalismus, 1993 |
| ١٢ | رجوع كنيد به: Schneider, Hans-Peter: Die bundesstaatliche Ordnung im vereinigten Deutschland. In: Neue Juristische Wochenschrift 44 (1991), S. 2448 – 2455 |
| ١٣ | رجوع كنيد به فهرستي از اين مشخصات در ص 24 منبع زير: Kisker, Gunter: Ideologische und theoretische Grundlagen der bundesstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland – Zur Rechtfertigung des Föderalismus. In: Bender, Ernst (Mitverfasser), Föderalismus, 1985 |
| ١٤ | شمايي از تحقيقات فدراليستي در آمريكا را در ص22 منبعي كه در پاورقي شماره 5 نامبرده شده ملاحظه كنيد. |
| ١٥ | رجوع كنيد به ص 48 به بعد در منبع نامبرده در پاورقي شماره 5. |
| ١٦ | رجوع كنيد به منبع نامبرده در زيرنويس شمارة 12. |
| ١٧ | رجوع كنيد به منبع نامبرده در زيرنويس شمارة 12. |
| ١٨ | راي مشاهدة فهرستي از مزايا و معايب نظام فدراتيو رجوع كنيد به ص13 به بعد: Nice, Dawid C.: Federalism. The Politics of Intergovernmental Relations. New York: St. Martin’s Press 1987 همچنين مراجعه كنيد به: Bothe, Michael: Föderalismus: Ein Konzept im geschichtlichen Wandel. In: Evers, Tilman (Hrsg.), Föderalismus, 1994, S. 19 |
| ١٩ | براي كسب اطلاعات بيشتر و داده‌هاي آماري در ارتباط با سيستمهاي فدراتيو در سطح جهان به چاپ دوم كتاب راهنماي زير مراجعه كنيد:: Elazar, Daniel J. (Hrsg.): Federal aystems of the world. A handbook of federal, confederal und autonomy arrangements. London. Longman 1994 |
| ٢٠ | براي كسب اطلاعات بيشتر و داده‌هاي آماري در ارتباط با سيستمهاي فدراتيو در سطح جهان به چاپ دوم كتاب راهنماي زير مراجعه كنيد:: Elazar, Daniel J. (Hrsg.): Federal aystems of the world. A handbook of federal, confederal und autonomy arrangements. London. Longman 1994 براي تشريح و مقايسة دولتهاي مختلف فدراليستي مراجعه كنيد به: Villiers, Bertus de (Hrsg.): Evaluating federal system. Dordrecht u. a.: Nijhoff 1994 |
| ٢١ | رجوع كنيد به: Mönch, Ursula: Sozialpolitik und Föderalismus. Zur Dynamik der Aufgabenverteilung im sozialen Bundesstaat. Opladen: Leske + Budrich 1997 |