تألیف: رودولف هربك
پیشگفتار مترجم
– در بحثهای پیشینِ مربوط به فدرالیسم در آلمان از جمله گفتیم كه انتخاب ساختار فدرالیستی برای آلمان توسط كشورهای متفقین بعد از جنگ جهانی دوم به جهت جلوگیری از تمركز قدرت سیاسی در این كشور انجام گرفت. البته این گزینش با بافت سیاسی قبل از قدرتگیری فاشیسم در آلمان كه اساساً غیرمتمركز و تركیبی از ولایتهای مختلف بود انطباق داشت و به این دلیل با موافقت مردم و نخبگان این كشور نیز روبرو گردید.
– اكنون فدرالیسم در این كشور ٨٢ میلیونی تركیبی از یك دولت فدرال و ١٦ دولت ایالتی می‌باشد كه محدوده‌ی جغرافیایی و مرزهای سیاسی آنها با در نظرداشت ویژگیهای فرهنگی و تاریخی آنها تعیین گردیده است. هر یك از این ایالتها از خصلت و ساختار دولتی (پارلمان، قوه‌ی قضائیه، هیئت دولت و وزارتخانه‌ها و دستگاه اداری مستقل خود) برخوردارند. رئیس كابینه‌ی دولت ایالتی نخست‌وزیر می‌باشد كه از طرف بزرگترین ائتلاف یا فراكسیون حزبی نمایندگان پارلمان ایالتی انتخاب می‌گردد، و همچنین رئیس دولت فدرال صدراعظم است كه از طرف بزرگترین ائثلاف یا فراكسیون حزبی نمایندگان پارلمان فدرال برگزیده می‌شود. رئیس جمهور نیز كه هر ٥ سال از طرف كل نمایندگان پارلمان فدرال و به همان تعداد از نمایندگان پارلمانهای ایالتی انتخاب می‌شود، نقش سمبلیك دارد و از حق دخالت در سیاست روز برخوردار نمی‌باشد.
– در این كشور صلاحیتها بین سطح فدرال و سطح ایالتها طوری تفكیك و تقسیم شده كه سیاست كلان (اقتصاد ملی، سیاست خارجی، پولی و دفاعی) در حوزه‌ی اختیارات دولت فدرال و سیاستهای داخلی ایالتها (نظام آموزشی، دانشگاهی، فرهنگ و پلیس) در حیطه‌ی اختیارات خود آنها می‌باشد.
– البته هنگامی كه گفته می‌شود كه سیاست خارجی در حوزه‌ی صلاحیتهای دولت فدرال است، بدان معنا نیست كه ایالتها قادر نیستند با كشورهای دیگر رابطه داشته باشند. برعكس، خیلی از ایالتها خود با كشورهای دیگر رابطه برقرار می‌كنند و حتی قراردادهای اقتصادی هم می‌بندند، مثلاً ایالت بایرن با روسیه یا ایالت نوردراین‌وستفالن با هلند.
– در آلمان سه نوع قانون اساسی وجود دارد: قانون اساسی فدرال (كه مصوبه‌ی پارلمان فدرال و دوسوم نمایندگان ایالتها در شورای فدرال ایالتها می‌باشد)، قانونهای اساسی ایالتی (كه تصویب شده‌ی پارلمانهای ایالتی می‌باشند) و قانونهای اساسی شهرداریها (كه در شورای (پارلمان) شهرها تصویب می‌شوند). این تقسیم‌بندی برای كل قوانین موجود در این كشور صدق می‌كند كه بستگی به اینكه آنها در كدام ارگان و سطح تصویب شده باشند، «قوانین فدرال»، «قوانین ایالتی» یا «قوانین شهرها» نامیده می‌شوند.
– دولت فدرال در ایالتها برای اجرای مصوبات پارلمان فدرال دستگاه اداری خود (مثلاً آن چنان كه در آمریكا رایج است) را ندارد، بلكه ایالتها مسئولیت اجرای این مصوبات را نیز بر عهده دارند. چنین است كه فدرالیسم آلمان را به این دلیل كه الف) وظایف و صلاحیتهای سطوح فدرال و ایالتی با هم تداخل پیدا می‌كنند و ب) ایالتها از قدرت خیلی زیادی در سطح سراسری و فدرال برخوردارند و قادرند دولت فدرال را بلوكه كنند، «فدرالیسم متحده» یا «فدرالیسم درهم‌تنیده» نیز نامیده‌اند.
– یكی از اصلی‌ترین ویژگیهای این نوع فدرالیسم این است كه از یك طرف صلاحیت قانونگذاری دولت فدرال ـ علی‌الخصوص در زمینه‌ی مالی، اخذ و تخصیص مالیاتها ـ زیاد است و از طرفی دیگر نفوذ و تأثیر ایالتها از طریق ارگان مشتركشان، یعنی شورای فدرال ایالتها در سطح فدرال بسیار بالا می‌باشد؛ به این مفهوم كه ایالتها عملاً از حق وتو برخوردارند و قادرند از تصویب نهایی و اجرای مهمترین قوانین فدرال كه ابتدا از طرف پارلمان فدرال تصویب می‌شوند ممانعت بعمل آورند، چرا كه این قوانین باید از تصویب شورای فدرال ایالتها به مثابه‌ی نمایندگی ایالتها نیز بگذرند.
– این مسأله بارها مورد اعتراض برخی از سیاستمداران فدرال كه از ركود سیاست و اقتصاد و «ترافیك رفرم» می‌نالند، قرار گرفته است. به این دلیل آنها به دفعات خواستار تغییر وضعیت موجود شده‌اند؛ البته به اذعان آنها این تغییر نه یك تغییر ساختاری، بلكه اصلاح و مدرنیزه كردن خود فدرالیسم باید باشد. چرا كه بر طبق قانون اساسی آلمان فدرالیسم در این كشور (بمانند اركانهای مهم این سیستم چون دولت اجتماعی، دولت حقوقی، تقسیم و استقلال قوای سه‌گانه) به نفع یك سیستم و ساختار سیاسی دیگر قابل تغییر نیست، حتی اگر صددرصد نمایندگان مردم به این تغییر رأی بدهند.
– البته این بدان معنا نیست كه ایالتها نمی‌توانند در هم ادغام شوند و واحدهای سیاسی بزرگتری را بوجود بیاورند، كمااینكه در طول تاریخ فدرالیسم در آلمان چند مورد از وحدت ایالتها را نیز داشته‌ایم. آخرین نمونه‌ی این تلاشها به وحدت دو ایالت برلین و براندنبورگ برمی‌گردد كه با موافقت اكثریت مردم این دو ایالت روبرو نشد و منتفی گردید. ابدیت اصل فدرالیسم در آلمان همچنین به این معنی نیست كه صلاحیتها بین سطح فدرال و سطح ایالتها نمی‌توانند تغییر كنند. اما حتی این تغییر هم بدون موافقت ایالتها غیرممكن است. در چند دهه‌ی اخیر چند بار شاهد تغییرصلاحیتها و اختیارات به سود این یا آن سطح بوده‌ایم كه نتیجه‌ی تلاشهای مشترك هر دو سطح فدرال و ایالتهای این كشور بوده است.
– آخرین این تلاشها به چند سال اخیر برمی‌گردد كه حاصل آن تاكنون تشكیل كمیسیونی مشترك از ایالتها و دولت فدرال در اكتبر ٢٠٠٣ بوده است كه هدف آن تدوین پلاتفرمی پیشنهادی برای اصلاح و مدرنیزه كردن ساختار فدراتیو در آلمان می‌باشد. در پیوند با این بحث «مركز تحقیقات فدرالیستی اروپا» در شهر توبینگن آلمان سندی كه مجموعه‌ای از مواضع و بحثهای مهم مربوط به اصلاح فدرالیسم در آلمان می‌باشد را در نوامبر همین سال تحت عنوان «آلمان در آستانه‌ی رفرم ـ یك سند» منتشر نموده است كه ترجمه‌ی آزاد و تلخیص شده‌ی مقدمه و جمعبندی آن (صفحات ٥ تا ٢٥ كتاب) اكنون در اختیار شماست.
– شاید بتوان كشورهای فدرالیستی را از لحاظ تقسیم و تخصیص صلاحیتها بین دولت فدرال و ایالتها به دو دسته تقسیم نمود. دسته‌ی اول آن كشورهایی هستند كه وظایف و اختیارات سطح فدرال و ایالتها بكلی از هم مجزا هستند و تاًثیر آنها بر همدیگر خیلی محدود می‌باشد. به عبارتی دیگر، ایالتها در سطح و حوزه‌ی خود از اختیارات وسیعی برخوردارند، اما اختیارات آنها در سطح فدرال و تأثیر آنها بر دولت فدرال خیلی محدود می‌باشد. كانادا از زمره‌ی این كشورهاست. دسته‌ی دوم كشورهایی هستند كه اختیارات قانونگذاری پارلمان فدرال وسیع و اختیارات ایالتها در سطح و حوزه‌ی ایالتی محدود و منحصر به بخشهای معینی چون آموزش و پرورش، نظام دانشگاهی و فرهنگ و پلیس و رسانه‌های همگانی می‌باشد، در عوض، قدرت و تأثیر آنها بر دولت فدرال خیلی بیشتر از دسته‌ی اولی می‌باشد. آلمان از جمله‌ی این كشورهاست.
– تمایل عمومی بحثهای آلمان به این سمت است كه بخشی از صلاحیتهای دولت فدرال به ایالتها منتقل شود و به همان میزان از قدرت ایالتها در سطح فدرال كاسته شود. و این در حالیست كه تعداد بسیاری از كشورهای اروپا چون فرانسه و بریتانیا، … كه كمابیش سنترالیستی هستند، عناصر فدرالیستی را وارد سیستم سیاسی خود می‌كنند و آن كشورهایی هم كه چون آلمان و اتریش فدراتیو «اجرایی» هستند، فدرالیسم آنها به نفع ایالتها تعمیق پیدا می‌كند. بقول یكی از كارشناسان این عرصه «فدرالیسم در آلمان با تجویز دوز بیشتر فدرالیسم مدرنیزه می‌شود».
– در پایان لازم به ذكر است كه به جهت تلخیص از آوردن همه‌ی منابع خودداری شده است. آنجا نیز كه ضروری تشخیص داده شده، توضیحاتی نیز از مترجم در پاورقی آورده شده‌اند.
پیشگفتار مؤلفین
فدرالیسم در آلمان نیاز به رفرم دارد. در این مورد سیاستمداران فدرال و ایالتی متفق‌القولند. این امر از طرف دانشمندانی كه در ارتباط با فدرالیسم در آلمان تحقیق می‌كنند نیز ضروری تشخیص داده شده است. ظاهراً توافق بر سر دلایل این ضرورت هم وجود دارد؛ در این ارتباط ساختارهایی نام برده می‌شوند كه بازده كاری سیاست در سطح فدرال و ایالتها را كاهش داده است، ساختارهایی كه تصمیم‌گیریهای مهم را بلوكه می‌كنند و راه اصلاحاتی را كه در زمینه‌های مهم سیاست ضروری و مبرم می‌باشند سد می‌كنند و از لحاظ كیفیت دمكراتیك هم ناكامل محسوب می‌شوند؛ هـمـچـنـیـن از حـجـم بسیار زیاد «یـكـسـانـسـازی» (Unitarisierung) و فقدان راههای مستقل سازماندهی و نوآوری سیاست، هم برای دولت فدرال و هم برای تك‌تك ایالتها ایراد گرفته می‌شود كه خود از تبعات وجود «ساختار فدراتیو به‌هم‌پیوسته یا درهم‌تنیده» (Verbundföderalismus) می‌باشد. اگر پیشنهادهایی كه برای از میان برداشتن یا دست كم كاهش نواقص و كاستی‌های فدرالیسم داده می‌شوند را از نظر بگذرانیم تصویر دیگری به دست داده نمی‌شود. بر اساس این پیشنهادها باید تقسیم صلاحیتها و اختیارات بین دولت فدرال و ایالتها، نظام مالی[١] و نیز نقش شورای فدرال ایالتها مورد بررسی مجدد قرار گیرند.
اما این همه توافق‌نظر موجود تناسب زیادی با این واقعیت ندارد كه در سه دهه‌ی اخیر سیستم فدرالیستی در آلمان بطور جدی اصلاح و مدرنیزه نشده است. كمیسیون ویژه‌ی اصلاح قانون اساسی دراواسط دهه‌ی ٧٠ بطور اساسی روی جنبه‌های مختلف فدرالیسم آلمان كار و تحقیق نمود؛ گزارش پایانی آن حاوی یك سری توصیه بود كه البته مواضع ویژه‌ی بخشاً مخالف این پیشنهادها هم در این سند درج شده بودند. اما تغییری بنیادی در قانون اساسی این كشور روی نداد. سرنوشت «كمیسیون قانون اساسی مشترك پارلمان فدرال و شورای فدرال ایالتها» كه در ابتدای دهه‌ی ٩٠ بعد از وحدت مجدد آلمان جهت تدوین پیشنهاداتی برای اصلاح قانون اساسی ـ من جمله نظم فدرالیستی این كشور ـ تشكیل شد نیز چنین شد؛ كمیسیون مزبور قادر نگردید در ارتباط با مسائل مشخص پیشنهاداتی كه مورد پذیرش اكثریت نمایندگان این دو ارگان باشد ارائه دهد. چنین شد كه این بار نیز قانون اساسی تنها به میزانی خیلی محدود اصلاح گردید.
از اواسط و اواخر دهه‌ی ٩٠ به این سو خواسته‌ی رفرم همه‌گیر فدرالیسم آلمان مجدداً ـ این بار با قاطعیت و جدیت بیشتری و از طرف تعداد بیشتری از افراد و ارگانها ـ مطرح گردیده است، هر چند كه نظریات و پیشنهادات مطرح شده در بحثها بیانگر وجود طیف بسیار وسیعی از مواضع بخشاً هنوز دور از هم می‌باشد. هر چه بیشتر وارد بحث جزئیات می‌شویم، به همان اندازه یافتن راه‌حلهای مورد توافق مشترك مشكل‌تر به نظر می‌رسد. توافقات موجود محدود به سرتیترها و شعارها و اصول كلی می‌باشند و شامل جزئیاتی كه مهم هستند و باید روشن شوند نمی‌شوند و یا دست كم هنوز نمی‌شوند.
اكنون با تصمیم مسئولان سیاسی فدرال و ایالتها برای تشكیل كمیسیونی مشترك از پارلمان فدرال و شورای فدرال ایالتها جهت تدوین پیشنهاداتی برای اصلاح سیستم فدرالیستی آلمان و مقدمات مربوطه برای تغییر قانون اساسی كشور وضعیت جدیدی بوجود آمده است، تا جایی كه آنها انتظاراتی را در مورد اصلاح واقعاً بنیادی فدرالیسم آلمان بوجود آورده‌اند و خود را به این اعتبار تحت فشار برای عملی نمودن آن قرار داده‌اند.
در بحث سالهای اخیر برای ایجاد رفرم ساختار فدرالیسم در آلمان طرحهای پیشنهادی متعددی ارائه شده‌اند. بنابراین كمیسیون جدید به اندزاه‌ی كافی منابع و اسناد لازم در اختیار دارد. اما این طرحها آنقدر با هم متفاوتند كه معلوم نیست كه كمیسیون دست آخر كدام راه را برای حل مسائل مهم موجود فرموله و پیشنهاد خواهد نمود كه در عین حال شانس حمایت دوسوم آراء نمایندگان پارلمان فدرال و شورای فدرال ایالتها را كه برای تغییر قانون اساسی لازم می‌باشد را داشته باشد.
مجموعه اسنادی كه اینجا معرفی می‌شوند، طبیعتاً همه‌ی نظرهای مطرح در این زمینه را در برنمی‌گیرد. هدف ما تنها این بوده كه مهمترین مواضع و پیشنهادات مطرح در كل طیف سیاسی را انعكاس دهیم، مواضع و پیشنهاداتی كه مبنای كار و قابل استناد كمیسیون مربوطه نیز خواهند بود. آنها به خواننده كمك خواهند كرد كار كمیسیون را دنبال كرده و شانس تهیه‌ی طرحی قانع‌كننده توسط این ارگان را بهتر مورد ارزیابی و قضاوت قرار دهد.
توبینگن، ٣ نوامبر ٢٠٠٣
رودولف هربك و آنگرت اپلر
دیباچه‌ای بر آسیب‌شناسی فدرالیسم در آلمان و راه‌حلهای پیشنهادی
فدرالیسم به همراه اصول دمكراسی و دولت حقوقی از نرمهای بنیادی كشور ٤٩/١٩٤٨ بنیاد نهاده شده‌ی آلمان می‌باشد كه آن زمان هنوز بخش غربی این كشور را در برمی‌گرفت. این امر به رهنمود قاطعانه‌ی كشورهای غربی ظفرمند در جنگ جهانی دوم برمی‌گردد، آنهنگام كه آنها نخست‌وزیران وقت آلمان را مأمور این ساختند كه سه بخش اشغال شده‌ی خود را در یك نظام دولتی ادغام كنند؛ البته این دستورالعمل با الگوها و تصورات اكثریت بزرگ فعالان سیاسی در ارتباط با نظام سیاسی منطبق بود. قانون اساسی در ماده‌ی ٧٩ و تبصره‌ی ٣ خود به این اصل «استحكام قانونی» بخشید: این اصل «ضمانت ابدی» تغییر جمهوری فدرال را به یك سیستم مركزگرای فاقد ایالتهای با كیفیت دولتی ممنوع ساخت، اما این اصل به معنی منتفی بودن سازماندهی نو ساختار فدراتیو نمی‌باشد: تعداد زیادی از تغییرات انجام گرفته در قانون اساسی كه بخشاً اساسی هم بوده‌اند به تغییر نظم فدراتیو این كشور برمی‌گردند كه هدف آنها انطباق دادن این سیستم با شرایط جدید بوده است. از طرفی دیگر ماده‌ی ٢٩ قانون اساسی ابتدائاً بطور خیلی روشن مقرر نموده بود كه سازمان فدرالیستی آلمان با الزامات نو انطباق داده شود، اما این حكم در سال ١٩٧٦ به یك مقرره‌ی اختیاری تغییر یافت.
مطمئناً اساسی‌ترین و مؤثرترین تغییر نظم فدرالیستی در آلمان در سال ١٩٦٩ با تغییر قانون اساسی روی داد. با مجموعه تغییراتی كه در ارتباط با «رفرم مالی بزرگ» در این سال روی دادند كه شامل واردكردن اصل «وظایف مشترك» در قانون اساسی (ماده‌ی ٩١ آ و ٩١ب قانون اساسی) نیز می‌شد، اتحاد و آمیختگی تنگاتنگی كه تا آنزمان به مثابه‌ی جزءلاینفك فدرالیسم آلمان عملاً وجود داشت و در روند ٢٠ سال گذشته خود تعمیق یافته بود، اكنون به یك اصل قانون اساسی تبدیل شد و به «تداخل و به‌هم‌پیوستگی سیاست فدرال و ایالتی» نیز توسعه یافت. این اتحاد و در هم‌آمیختگی كه قبل از تغییر قانون اساسی در سال ١٩٦٩ در چهارچوب «فدرالیسم كوئوپراتیو» («همیارانه») وجود داشت كاهش گام‌به‌گام خودمختاری ایالتها را به همراه داشت، كه البته ایالتها كاهش اختیارات در حوزه‌ی ایالتی را با افزایش حقوق خود در سهیم شدن در قدرت دولت فدرال جبران نمودند. این حقوق در تناسب كامل با سنت «فدرالیسم اجرایی» آلمان از طرف دستگاههای اداری و حكومتهای ایالتها پذیرفته شدند، در همان حال اما پارلمانهای ایالتها به حاشیه رانده شدند.
تأثیرات این نوع از سیستم «متحده‌ی فدرالیسم» كه پس از تغییر قانون اساسی در سال ١٩٦٩ «تداخل و درهم‌تنیدگی سیاست» نیز نامیده و پیوسته متحدتر و درهم‌آمیخته‌تر نیز می‌شد، با گذشت زمان، هر چه بیشتر منفی ارزیابی می‌گردید. برای نمونه انتقاد می‌شد كه
o با انجام وظایف مشترك فدرال و ایالتی دستگاه بروكراتیك دولت فدرال و ایالتها تسلط پیدا كرده‌اند؛
o هر یك از دو سطح آنقدر به بخش خود اولویت و ارجحیت می‌دهند، بطوریكه اقدامات هماهنگ‌كننده بین این دو، اگر نه به كلی غیرممكن، دست كم مشكل گردیده است،
o پارلمانهای فدرال و ایالتها عملاً از كار بركنار شده‌اند؛
o كل پروسه‌ی انجام وظایف مشترك غیرشفاف و برای مردم مبهم شده بودند و مشخص نبود كدام تصمیم‌گیری را آكتور كدام سطح نموده است
o و این حقانیت دمكراتیك این تصمیمگیریها را زیر علامت سوال قرار می‌داد.
o علاوه بر آن، بی‌كفایتی و عدم كارایی این سیستم بویژه‌ی به مثابه‌ی یكی از عواقب ضرورت تصمیمگیریها بر اساس اتفاق آراء مورد انتقاد قرار می‌گرفت.
o بودجه‌ی دولت فدرال در نتیجه‌ی تأمین مالی مشترك بین ایالتها تقسیم می‌شد، عملاً همه‌ی آنها تلاش می‌كردند به سهم خود و «عادلانه» از این وجوه برخوردار گردند.
o سبك غالب سیاست تحت مكانیسم «تداخل و درهم‌تنیدگی سیاست» مذاكره بود و نیجه‌ی پروسه‌های طولانی این مذاكرات تفاهم‌آور اغلب راه‌حلهای حداقل و مصالحه‌ای بودند كه در بهترین حالت نیمه‌رضایت‌بخش بودند، آن هم به این دلیل كه مانع تمركز روی بخشهای معینی می‌شد.
o گرایش به تصمیمات مورد توافق همه ـ در واقع یافتن جستجوی نقطه‌ی مشترك و تفاهم و سازش ـ به این دلیل تقویت باز هم بیشتری یافت كه تصویب تعداد هر چه بیشتری از قوانین فدرال نیاز به رأی موافق ایالتها داشتند، چیزی كه به سبب غالب بودن ائتلافات سیاسی مختلف و حتی گاهاً متضاد از یك طرف در پارلمان فدرال و از طرفی دیگر در شورای فدرال ایالتها نیاز و اجبار به همكاری نیروهای سیاسی غالب در سطح فدرال با احزاب سیاسی حاكم در ایالتها را برای یافتن راه‌حل مشترك برای مسائل مهم بیشتر می‌ساخت، چیزی كه «ائتلاف بزرگ» نیز نامیده می‌شود.
به این دلیل تعجب‌آور نیست كه هر از چند گاهی تدابیر و راه‌حلهایی پیشنهاد می‌شد و همچنین تلاشهای سیستماتیكی انجام می‌گرفت تا نظم فدرالیستی در آلمان مجدداً سازماندهی شود و از طریق رفرمهایی روندهای منفی كه چون تبعات منطقی تغییر قانون اساسی در سال ١٩٦٩ نگریسته میشدند اصلاح شوند. در ٢٢ فوریه‌ی ١٩٧٣ پارلمان فدرال آلمان تشكیل كمیسیونی ویژه برای ارائه‌ی پیشنهاد جهت اصلاح قانون اساسی را تصویب نمود. كمیسیون مزبور وظیفه داشت كه روشن كند كه «آیا و تا چه اندازه ضروری است قانون اساسی با ملزومات زمان حال و آینده ـ البته با رعایت اصول اساسی و تغییرناپذیر آن ـ منطبق گردد و تغییر یابد». هدف این نبود كه تجدید نظر كامل در قانون اساسی انجام گیرد؛ كمیسیون بررسیهای خود را روی دو موضوع كلی متمركز ساخت كه یكی «دولت فدرال و ایالتها» و دومی «پارلمان و حكومت» بود. تا جایی كه به نظم فدراتیو برمی‌گشت نكات ذیل مورد بازبینی قرار گرفت: تقسیم صلاحیتها بین دولت فدرال و ایالتها، مسأله‌ی ماده‌های مربوط به تنظیم امور مالی دولت فدرال و ایالتها در قانون اساسی، برنامه‌ریزی كل[٢]، تأمین سرمایه‌گذاری؛ نقش شورای فدرال ایالتها و جایگاه سطح شهرداریها و بالاخره روابط بین‌المللی با توجه به صلاحیت ایالتها.
این كمیسیون ویژه به این مسائل و مجموعه‌ای از مسائل دیگر در مقطع زمانی بیش از سه سال پرداخت و گزارش پایانی بررسیهای خود را كه شامل توصیه‌هایی نیز برای تغییر قانون اساسی بود در دسامبر ١٩٧٦ ارائه داد. این گزارش بسیار جامع دلالت بر تدابیر و كنكاشهای بغایت پایه‌ای و حرفه‌ای كمیسیون داشت و به این دلیل گزارش مربوطه همین امروز نیز منبعی بسیار غنی و ارزشمند برای مطالعه می‌باشد. در باره‌ی تعدادی از موضوعات اصلی كه در گزارش پایانی فصل‌بندی شده بودند اعضای كمیسیون نظرات ویژه و فرد‌ی خود را نیز ارائه داده بودند و این حكایت از این دارد كه برای موضوعاتی مشخص و پیچیده نسخه‌های آسان و از پیش‌آماده وجود نداشت و همچنین از این كه حتی در مقابل پیشنهادات بكر و مدلل نیز انتقادات بجا و مستدل می‌توانند وجود داشته باشند. نتایج كار كمیسیون، یعنی پیشنهادات مشخص آن برای اصلاح قانون اساسی، تا اندازه‌ی زیادی پیامدی در پی نداشتند؛ عملاً اكثریت دوسومی كه برای تكمیل یا تغییر قانون اساسی لازم بود، وجود نداشت. به احتمال قریب به یقین عواقب مكانیسم «تداخل سیاست» در نیمه‌ی اول دهه‌ی ٧٠ هنوز بطور كامل نمایان نشده بود.
اوایل دهه‌ی ٨٠ چنین به نظر می‌آمد كه این امر در شرف تغییر است، آن هم آنزمان كه در خود سیاست هم صداهایی در اعتراض به مكانیسم تداخل سیاست به سمع می‌رسید. پس از روی كار آمدن ائتلاف دمكرات‌مسیحی‌ها، سوسیال‌مسیحی‌ها و لیبرالها به صدراعظمی هلموت كول فعالیتهایی به سوی تداخل‌زدایی آغاز شد. این گامها اما از نخستین مراحل خود فراتر نرفت، چون دولت فدرال در وضعیت بسیار بغرنج و بحرانی كه از لحاظ اقتصادی قرار داشت و درآمدهای خیلی كمتری به نسبت قبل داشت نه می‌توانست و نه می‌خواست كه عقب‌نشینی از «وظایف مشترك» و اعطای آنها به ایالتها را با تخصیص دادن منابع مالی بیشتر به آنها پیوند دهد.
با وحدت مجدد آلمان در سال ١٩٩٠ ٥ ایالت نو، كه همه‌ی آنها با مشكلات جدی ساختاری روبرو بودند، وارد سیستم فدرالیسم متحده‌ی این كشور شدند. تمایزات و ناهم‌خوانی‌هایی كه بین ١١ ایالت قدیمی به سهولت قابل رؤیت بودند با این الحاق افزایش یافتند و بدین وسیله ادامه‌ی پروسه‌ی تداخل‌زدایی و تفكیك سیاست سطح فدرال از سطح ایالتها را مانع شدند. با افزایش تفاوتهای مالی و اقتصادی ما بین ایالتها تضاد منافع بین آنها نیز رشد نمود و چون ایالتهای ضعیفتر نیاز به دولت فدرال و حمایتهایش داشتند، این نیز به خودی‌خود باعث تقویت دولت فدرال در مقابل دولتهای ایالتی گردید.
از اواسط دهه‌ی ٩٠ اعتراض در مورد وضعیت فدرالیسم آلمان بالا گرفت و بدین ترتیب دور جدیدی از بحث در مورد رفرم سیستم فدراتیو در آلمان آغاز گردید. منشأ خواست اصلاح نظام فدراتیو انتقادات ژرف و هدفمندی بود كه به خصائص، عوارض اجتناب‌ناپذیر و پیامدهای سیستم فدراتیو می‌شد. این وضعیت با واژه‌ها و شعارهایی چون «یونیتاریسم» (همسان‌سازی)، «تداخل سیاست»، «فدرالیسم مشاركتی» (دستگاههای اجرایی) بطور خلاصه مشخص میشدند.
آن چه كه مورد انتقاد قرار می‌گرفت موارد ذیل بود:
– عدم تحرك و پروسه‌ی انعطاف‌ناپذیر تصمیم‌گیری كه همیشه در پی یافتن رأی موافق و رضایت همه یا اكثریت است؛
– استفاده‌ی ابزاری احزاب بزرگ رقیب از شورای فدرال ایالتها ـ با توجه به تعداد دم‌افزون قانونهایی كه نیاز به رأی موافق این ارگان دارد كه پیامد آن بلوكه كردن متقابل می‌باشد، و حاصل این مكانیسم این است كه تعدادی از پروژه‌های سیاست كه همه در مورد ضرورت اجرای آنها هم‌نظرند اجرا نمی‌شوند؛
– عدم شفافیت پروسه‌ی تصمیم‌گیری كه حكومت و دستگاه اداری بر آن غلبه دارند و عواقب آن نامعلومی مسئولیتها و بدین ترتیب عدم حقانیت دمكراتیك آن می‌باشد؛
– عدم بازدهی مكانیسم «توازن مالی»[٣] كه به ایالتها ضمانت تأمین ٩٩،٥درصدی نیازهای مالی آنها را می‌دهد و بدین وسیله هیچ انگیزه‌ای را در آنها برای افزایش تلاشهای خودی، به سوی برداشتن گامهای نو برای رقابت مدرن ایجاد نمی‌كند؛
– و بالاخره افراط در توجه به امر همبستگی ـ كه البته كسی اساس و ضرورت آن را زیر سوال نمی‌برد ـ از طریق هم‌سطح سازی و برابرسازی از بالا.
با توجه به كاستی‌های پیشگفته و تشخیص بحران ساختار فدرالیستی آلمان در نیمه‌ی دوم دهه‌ی ٩٠ طرفهای زیادی خواهان اصلاح این نظام شده‌اند و پیشنهادات عدیده‌ای هم در این زمینه ارائه نموده‌اندد: محققین، سیاست، آكتورهای سیاسی (بویژه مسئولین سیاسی ایالتهای از لحاظ اقتصادی قدرتمند) و همچنین بخش خصوصی (كه نمایندگان آن «ترافیك اصلاحات» سخت مورد انتقاد را علی‌الخصوص به ساختار فدراتیو این كشور برمی‌گردانند). سرتیتر خواسته‌های اصلاحات تفكیك صلاحیتها و مسئولیتهای سطح فدرال و ایالتها از هم و فدرالیسم رقابتی به عنوان الگویی جدید می‌باشد كه گویا مخصوصاً به ایالتها امكانات نوی را برای نوآوری و سازماندهی و ساماندهی خودمختارانه‌ی مسائل خود خواهد داد.
رفرم فدرالیسم در آلمان مستلزم تغییر قانون اساسی فدرال است و این نیز نیاز به رأی موافق اكثریت دوسومی از نمایندگان هم در مجلس فدرال و هم در شورای فدرال ایالتها دارد. با توجه به وجود منافع مختلفی كه از یك طرف بین دولت فدرال و ایالتها و از طرفی دیگر بین خود ایالتها وجود دارد، این حد نصاب لازم خود به مانع اصلی در دستیابی به این هدف تبدیل شده است. به همین جهت، ایالتهای بادن‌ورتمبرگ و بایرن، بعد از اینكه تلاشهای عدیده برای دستیابی به یك راه حل سیاسی بی‌نتیجه ماندند، با شكایت علیه «سیستم توازن مالی» در دادگاه قانون اساسی فدرال درصدد برآمدند با كمك قوه‌ی قضائیه باعث آغاز پروسه‌ی اصلاحات شوند و در صورت ممكن آن را به نتیجه نیز برسانند. دادگاه مزبور نیز قوه‌ی مقننه را ملزم ساخت كه با تصویب «قانون معیارها برای مكانیسم برقراری توازن مالی» باعث روشن شدن مبانی قانونی نزاع شوند. با این حكم بحث رفرم فدرالیسم جان تازه‌ای گرفت، بدون اینكه با آن، یك نوع رفرم كل سیستم فدرالیسم آلمان و یا دست كم تغییر ماهوی مكانیسم توازن مالی آن شروع شود.
با این وصف بحث مربوط به مدرنیزه كردن سیستم فدرالیسم در آلمان ادامه پیدا كرد؛ از جانب طرفهای مختلف مكرراً پیشنهاداتی كه بخشاً خیلی هم مفصل و مستند بودند ارائه شدند. مخاطبین و مسئولین اصلی سیاسی، ایالتها از طرفی و دولت فدرال از طرفی دیگر، نیز آمادگی و عزم راسخ خود را برای درپیش‌گرفتن اقداماتی برای رفرم فدرالیسم در آلمان اعلام نمودند. آنها وعده دادند تا بهار ٢٠٠٣ مواضع خود را برای مذاكره در یك گروه كار مشترك دولت فدرال و ایالتها فرموله كنند. در مارس ٢٠٠٣ نخست‌وزیران ایالتهای این كشور «مبانی كلی برای مذاكره با دولت فدرال» را «با هدف مدرنیزه كردن نظم فدراتیو در آلمان» تصویب نمودند و در ماه آوریل نیز دولت فدرال مواضع خود را فرموله نمود. در ٢٦ ژوئن ٢٠٠٣ نخست‌وزیران ایالتها در نشست خود كه صدراعظم این كشور نیز در آن شركت نمود، از ادامه‌ی مذاكرات در مورد مسائل مطرح با دولت فدرال استقبال نمودند و در ٨ ژولای ٢٠٠٣ بین دو فراكسیون بزرگ در مجلس فدرال و شورای فدرال ایالتها، یعنی فراكسیون حزب سوسیال دمكرات و احزاب سوسیال مسیحی و دمكرات مسیحی، در مورد تشكیل كمیسیونی مشترك از مجلس فدرال و شورای فدرال ایالتها حاصل شد. وظیفه‌ی این كمیسیون تدوین پیشنهاداتی برای رفرم نظام فدراتیو در آلمان اعلام شد. در ١٦ اكتبر ٢٠٠٣ پارلمان فدرال و یك روز پس از آن شورای فدرال ایالتها نیز بكارگیری همچون كمیسیون مشتركی را تصویب نمود. ارگان مربوطه با تشكیل جلسه‌ی مؤسس خود در ٧ نوامبر ٢٠٠٣ كار خود را آغاز نمود و چنین پیش‌بینی شده كه تا آخر سال ٢٠٠٤ كار خود را به پایان برساند.
كمیسیون در آغاز كار خود می‌تواند به منابع زیادی كه حاصل سلسله بحثهای ماهها و سالهای اخیر بوده، رجوع نماید. ذیلاً برخی از این منابع و مواضع را به طور خلاصه معرفی می‌كنیم.[٤]
مواضع دولت فدرال و دولتهای ایالتی
هر دو سطح از تداخل زدایی سیاسی و تفكیك صلاحیتها و مسئولیت مالی میان سطح فدرال و ایالتها جانبداری می‌كنند، اما تصورات و خواسته‌های آنها در مورد جزئیات این امر بخشاً با هم تفاوتهای زیادی دارند.
o ایالتها برای سازماندهی نوین صلاحیتها و اختیارات خواستار تقویت صلاحیتهای قانونگذاری خود هستند؛ آنهم از طرفی به وسیلة انتقال عرصه‌های قانونگذاری از حوزه‌ی اختیارات پارلمان فدرال به پارلمان ایالتها و از طرفی دیگر از طریق گشایش امكان جایگزین كردن قانون و مقررات فدرال با قانون و مقررات ایالتی و قید و تضمین آن در قانون اساسی كشور. حكومت فدرال نیز بر این اعتقاد است كه تداخل‌زدایی باید از طریق بازگرداندن اختیارات به ایالتها و گنجاندن یك تبصره برای گشایش امكان قانونگذاری در ایالتها، در مواردی كه قانون فدرال نیز وجود دارند، انجام گیرد (البته مشروط به حذف الزام رأی موافق شورای فدرال ایالتها)، و نه از طریق اعطای حق زیاد از حد به ایالتها برای شكستن همواره‌ی قانون فدرال و جایگزین كردن آن با قوانین ایالتی، بدین معنی كه دولت فدرال بر آن است كه كمافی‌السابق قانون فدرال ارجح بر قانون ایالتی باشد و تنها در مواردی معین عكس آن صادق باشد. هر دو طرف بر زائد بودن مكانیسم تاكنونی «قانونگذاری كلی» كه طبق آن پارلمان فدرال در قانونی صرفاً اصول و چهارچوب كلی را معین می‌كند و ایالتها باید در این چهارچوب خود جزئیات آن را در پارلمان ایالتی طی قانونی جداگانه به تصویب برسانند، تأكید دارند، اما در مورد شرایط و مكانیسمی كه باید جایگزین آن بشود اتفاق نظر وجود ندارد.
o دومین موضوع رفرم، تأثیر و نقش شورای فدرال ایالتها است. تعداد قوانین فدرالی كه تصویب آنها مشروط به رأی موافق شورای فدرال ایالتها است باید طبق اعتقاد خود این ایالتها كاهش یابد؛ اما آنها این را مشروط به این می‌كنند كه در درجه‌ی اول اختیارات و صلاحیتهای آنها گسترش یابد و در درجه‌ی دوم به آنها اجازه‌ی مشاركت در تدوین مقررات فدرال مربوط به سازمانها و آئین‌نامه‌های اجرایی داده شود. دولت فدرال در مقابل پیشنهادات عمیق‌تری دارد و می‌گوید كه الزام رأی موافق شورای فدرال ایالتها باید تنها محدود به آن بخش از قوانین گردد كه بطور یقین به مسائل ایالتها برمی‌گردند، اینجا نیز در مورد جزئیات نظرات مختلفی می‌تواند وجود داشته باشد. دولت فدرال مخصوصاً سبك رأی‌گیری و تصویب قوانین بر اساس اكثریت نسبی را توصیه می‌كند، طوری كه نظر ممتنع به مثابه‌ی رأی مخالف قلمداد نگردد. (بر طبق قرار داد بین احزاب و ائتلاف حاكم برخی از ایالتها، اگر نمایندگی آنها در شورای فدرال ایالتها مثلاً به این خاطر كه آنها قادر نیستند در مورد موضوعی معین به نظر واحدی دست یابند، آنها هنگام رأی‌گیری در شورای فدرال ایالتها پیرامون آن موضوع نظر ممتنع خواهند داد و این به منزله‌ی رأی مخالف می‌باشد.) چنین به نظر نمی‌رسد كه همچون مكانیسم نوی با موافقت ایالتها روبرو شود.
o سومین موضوع مهم اصلاحات به نظام مالی این كشور و كاهش تأمین مالی مختلط برمی‌گردد. در این ارتباط ایالتها خواهان افزایش مسئولیت و پاسخگویی مستقل خود هستند و طالب حذف وظایف مشترك كه بین دولت فدرال و دولتهای ایالتی وجود دارد می‌باشند. دولت فدرال در این زمینه خواهان اعطای مسئولیت رشد و توسعه نظام آموزش عالی و حقوق مربوط به پایه‌ریزی محتوای آن می‌باشد؛ این خواسته‌ی دولت فدرال و همچنین خواست تعیین استانداردی واحد و همه‌گیر در امر آموزش و پرورش با مخالفت قاطعانه‌ی ایالتها روبروست. تفاوت در توان مالی ایالتها در اهداف مختلف آنان نیز انعكاس می‌یابد. آنها خواهان آنند كه دولت فدرال كمافی‌السابق در تأمین مالی تحقیقات شركت كند و كمكهای مالی خود را به ایالتها اعطا كند و این كمكها نه تنها باید شامل تأمین مالی سرمایه‌گذاریها در این بخش، بلكه همچنین شامل اقدامات معطوف به این هدف نیز باشد (البته این مسأله نباید شامل هزینه‌ی كادر علمی و تحقیقاتی گردد). دولت فدرال در تلاش تفكیك و تقسیم دقیقتر مسئولیتها و تدقیق شرایط واگذاری این كمكهاست. كوشش ایالتها در كلیت خود معطوف به رعایت اصل Konnexität است كه بر طبق آن باید وظایف، درآمدها و هزینه‌ها در یك جا متمركز باشد، چیزی كه بر طبق اظهارات ایالتها در انطباق با اصل مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی و شفافیت دمكراتیك نیز می‌باشد.
o دولت فدرال در ارتباط با «پیمان ثبات اروپا»[٥] خواستار این است كه مسئولیتهای مالی جداگانه‌ی دولت فدرال و ایالتها واضحتر فرموله شوند. این امر بر طبق نظر دولت فدرال باید شامل توصیه‌های دقیق «شورای برنامه‌ریزی مالی» خطاب به ایالتها، اقدامات تنبیهی بر علیه ایالتها در صورت عدم رعایت این توصیه‌ها توسط آنها و ملزم ساختن ایالتها به سهیم شدن در پرداختن جریمه به اتحادیه‌ی اروپا باشد. این خواسته از طرف برخی از ایالتها با این استدلال رد می‌شود كه جایز نیست آنها را مسئول سیاستهای مالی غلط دولت فدرال دانست.
o همچنین این خواسته‌ی دولت فدرال برای واگذاری امر عملی ساختن خطوط و اصولی كلی اتحادیه‌ی اروپا به وی با مخالفت دولتهای ایالتی این كشور روبرو شده است، چه كه آنها بر این اعتقادند كه این خواسته‌ی دولت فدرال حاوی تمایلات سنترالیستی می‌باشد.
o در هر دو سند دولت فدرال و ایالتها امر تجدید و مدرنیزه كردن تقسیمات كشوری (مثلاً وحدت و ادغام برخی از ایالتها در هم) طرح نگردیده است و این بی‌توجهی به این امر برمی‌گردد كه همچون حركتی با توجه به تجربه منفی گذشته در ارتباط با وحدت ایالتها و همچنین با توجه به نارضایتی سیاستمداران ایالتهایی كه سرنوشت آنها ممكن است زیر سوال برود، هیچ شانسی برای موفقیت نخواهد داشت. البته نمونه‌ی ویژه‌ی برلین و براندنبورگ كه ممكن است بر طبق ماده‌ی ١١٨ آ قانون اساسی فدرال وحدت و تشكیل ایالتی جدید ما بین آنها صورت گیرد، به قوت خود باقی خواهد ماند.
با درنظرداشت اختلافات زیادی كه در ارتباط با جزئیات مسائل مطروحه بین دولت فدرال از طرفی و دولتهای ایالتی از طرفی دیگر وجود دارند پیشنهاداتی كه طرفهای دیگر ارائه می‌دهند جالب توجه می‌باشند: مثلاً دانستن اینكه آنها در رابطه با كدامیك از دو سندِ دولت فدرال یا دولتهای ایالتی اظهارنظر می‌كنند و چه استدلالات و پیشنهادات و خواسته‌هایی خود مشخصاً طرح می‌كنند، همچنین این نكته كه آیا آنها مسائل و نكات وجنبه‌های دیگری را هم مطرح می‌كنند خالی از فایده نخواهد بود.
موضع پارلمانهای ایالتی
پارلمانهای ایالتی در مذاكرات دولت فدرال و دولتهای ایالتی پیرامون ایجاد رفرم فدرالیسم آلمان شركت نداشتند؛ برداشت قوه‌ی مقننه‌ی ایالتها این بود كه آنها را به حاشیه رانده‌اند. آنها با تشكیل «هیئت ویژه‌ی فدرالیسم پارلمانهای ایالتهای آلمان» كه در آن روسای این پارلمانها و همه‌ی فراكسیونهای حزبی داخل آنها شركت دارند، تلاش نمودند وارد بحث مربوط شوند و خواسته‌های ویژه‌ی خود را طرح كنند. در «بیانیه‌ی لوبك»، آنها بر این تأكید داشتند كه فدرالیسم به مثابه‌ی یك مدل سیاسی سیستمی موفق بوده است، اما نیاز به رفرم دارد. آنها تمایلات دم‌افزون تمركزگرایانه دولت فدرال و درهم‌تنیدگی تصمیمات سیاسی، همچنین سمتگیری به سوی فدرالیسم اجرایی، با اشاره به معیار حقانیت دمكراتیك و بازدهی كاركردها را مورد انتقاد قرار داده‌اند. بر طبق اعتقاد آنها حاصل رفرم فدرالیسم باید تقویت قوه‌ی مقننه ایالتها باشد؛ در بیانیه‌ی فوق‌الذكر به ویژه خواسته‌ی مشاركت بیشتر پارلمانهای ایالتها در امور مربوط به اتحادیه‌ی اروپا مطرح می‌شود. پیرامون موضوعات اصلی بحث فدرالیسم نمایندگان این پارلمانها خواهان این هستند كه در كنار «قانونگذاری رقابتی»[٦] نوع دیگری از قانونگذاری به نام «قانونگذاری ارجح ایالتها» در قانون اساسی نیز گنجانده شود، مقررات قانون فدرال مدت معین و محدودی اعتبار داشته باشند و تبصره‌هایی برای گشایش امكان واگذاری وضع قوانین بیشتر به ایالتها و همچنین آزمایشی بودن مصوبات فدرال گنجانده شوند. این مجلس با استناد به اصل سوبسیدیاریتی[٧] خواستار واگذاری مجدد عرصه‌های بیشتری از قانونگذاری به ایالتها هستند و برآنند كه باید صلاحیتهای پارلمان فدرال برای قانونگذاریهای كلی محدود گردد و آن تعداد هم كه باقی می‌مانند، باید مطلقاً فاقد جزئیات باشند. این ارگان همچنان خواستار اختصاص اعتبارات كافی مالی و اعطای خودمختاری بیشتر به ایالتها در ارتباط با درآمدها و هزینه‌ها می‌باشد. بر طبق نظر آنها وظایف مشترك سطح فدرال و سطح ایالتی باید كاهش یابند و انجام آنها با تخصیص منابع مالی ضرور به عهده‌ی ایالتها گذاشته شوند. سند منتشر شده‌ی «هیئت فدرالیسم مجالس ایالتها» بر آن است كه این مجمع باید به كار خود ادامه دهد، تا مسائل ویژه‌ی پارلمانهای ایالتها را بطور شایسته دنبال كند.
موضع پارلمان ایالت بایرن
كمیسیون ویژه‌ی «رفرم فدرالیسم پارلمان ایالتی بایرن» نیز پس از دو سال و نیم مطالعه گزارش پایانی خود را در ماه مارس ٢٠٠٢ تحت عنوان «رفرم فدرالیسم ـ تقویت پارلمان ایالتها» منتشر ساخت. موضوع محوری این گزارش‌ِ نسبتاً مفصل كه در تدوین آن ٨ نماینده‌ی پارلمان و ٧ محقق شركت داشتند، تلفیق سطح ملی با سطح اتحادیه‌ی اروپا می‌باشد. این گزارش نیز چون «بیانیه‌ی لوبك» خواستار مشاركت و دخالت ایالتها در امور مربوط به اتحادیه‌ی اروپا می‌باشد. چیزی كه در این گزارش تازگی دارد این پیشنهاد می‌باشد كه «تصویب قانونی كه دولت فدرال به استناد آن صلاحیتهای قانونگذاری ایالتها را به اتحادیه‌ی اروپا انتقال می‌دهد، نه تنها باید نیاز به رأی موافق ایالتها داشته باشد، بلكه همچنین اكثریت پارلمانهای ایالتها نیز باید با آن موافق باشند». همچون مقرره‌ای باید در بند ٧٩، تبصره‌ی ٢ آ قانون اساسی فدرال گنجانده شود. آنچه كه گزارش مربوطه در ارتباط با فدرالیسم آلمان مورد انتقاد قرار می‌دهد «فدرالیسم اجرایی» و میزان بالای یكپارچگی و همسان‌سازی در قاتونگذاری این كشور می‌باشد. به این دلیل كه دولتهای ایالتی مخصوصاً از طریق شورای فدرال ایالتها در سطح فدرال و سیاستهای مربوط به كل كشور دولت فدرال ایفای نقش می‌كنند و از این طریق جبران استقلال عمل از دست رفته‌ی خود و كاهش میزان سیاستگذاری مستقلانه‌ی خود به نفع دولت فدرال را می‌كنند، این پارلمانهای ایالتها هستند كه بازنده‌ی همچون وضعیتی هستند. در كنار فراخوان برای تداخل‌زدایی سطح فدرال و سطح ایالتها و اجرای اصل سوبسیداریتی عنوان می‌شود كه رقابت بین ایالتها اساساً چیز مثبتی می‌باشد، منتها این رقابت باید توأم با همبستگی باشد و مسائل مناطق و ایالتهایی كه از ضعف ساختاری رنج می‌برند را در نظر بگیرد. این گزارش نیز معتقد است كه اولویت به قانونگذاری توسط ایالتها باید باشد و در همین راستا خواستار بازگرداندن صلاحیت قانونگذاری از سطح فدرال به سطح ایالتها، تعیین محدودیت زمانی برای قانونهای فدرال و مقرره‌ی گشایش امكان تصویب قوانین فدرال از طریق ایالتها و آزمایشی بودن قوانین می‌باشد. این كمیسیون بر آن است كه در صورت عملی نمودن همچون خواستی می‌توان و باید تعداد قوانین فدرالی كه نیاز به موافقت ایالتها دارند را كاهش داد. یكی از عناصر مهم این پیشنهاد این است كه در بخش مربوط به قانونگذاری رقابتی همكاری بین خود ایالتها گسترش داده شود. كمیسیون پارلمان ایالت بایرن همچنین پیشنهاد می‌كند كه در انطباق با «اصل كنكسیتی»[٨] صلاحیت قانونگذاری از صلاحیت مالی جدا نباشد و این به معنی الغای وظایف مشترك سطح فدرال و سطح ایالتها و همچنین حذف كمكهای مالی دولت فدرال به دولتهای ایالتی ـ در حین جبران آن خسارات مالی كه متوجه ایالتها می‌شود ـ می‌باشد، چرا كه آنها بخاطر به عهده گرفتن كل وظایف قبلاً مشترك اكنون دیگر باید هزینه‌های بیشتری را متحمل شوند. علاوه بر اینها، كمیسیون خواهان تقویت خودمختاری مالیاتی ایالتها می‌باشد. این مهم باید در راستای پیوند دادن مسئولیت اجرای وظایف، فشار هزینه‌ها و صلاحیت كسب مالیاتها شامل شهرها نیز بشود.
موضع دستگاه اداری خودگردان شهرها (شهرداریها)
با توجه به رابطه‌ی بسیار تنگاتنگی كه نظام فدرالیستی با دستگاه اداری خودگردان[٩] شهرها دارد، شركت نمایندگان سطح شهرداریها در بحث مربوط به مدرنیزه كردن فدرالیسم بسیار بدیهی می‌نماید. اینجا برای نمونه نظر «اتحادیه‌ی شهركها»[١٠] را منعكس می‌كنیم كه در تابستان ٢٠٠١ انتشار یافته است: مهمترین خواسته‌ی شهركها این است كه شهرداریها باید برای تضمین خودگردانی خود، از امكانات و منابع مالی متناسب با وظایفی كه در پیش دارند برخوردار شوند. در ارتباط با اختیارات قانونگذاری، «اتحادیه‌ی شهركها» معتقد است كه تعداد موارد قانونگذاری رقابتی باید كاهش یابد و آنها انحصاراً یا به پارلمان فدرال و یا به قوه‌ی مقننه‌ی ایالتها سپرده شوند و یا اینكه سطح فدرال تنها تصویب چهارچوبهای كلی این قانونها را بعهده بگیرد و وضع جزئیات آنهاا به عهده‌ی خود ایالتها گذاشته شود. در انطباق با خواسته‌ی مدرنیزه كردن فدرالیسم جهت تقویت خودمختاری ایالتها، این ارگان توصیه می‌كند كه اختیارات قانونگذاری ایالتها در كل افزایش یابد. در صورت حذف وظایف مشترك دولت فدرال و دولتهای ایالتی، دولت فدرال باید سهم بیشتری از بودجه را به دولتهای ایالتی [برای انجام كل این وظایف توسط آنها] اختصاص دهد و جبران افزایش هزینه‌های ایالتها را بكند و مخصوصاً در زمینه‌ی اعطای امكانات مالی به شیوه‌ی مناسبی به مناطق كمتررشدیافته توجه كند. هسته‌ی اصلی خواسته‌های شهرها عبارت از گنجاندن «اصل كونكسیتی» در قانون اساسی فدرال می‌باشد. همچنین قانونگذاری در مورد مالیاتها نیز باید بر طبق نظر «اتحادیه‌ی شهركها» تغییر یابد، آن هم با این هدف كه نه تنها ایالتها، بلكه شهرداریها هم امكان تأثیرگذاری بیشتر بردرآمدهای خود را داشته باشند. در سند مزبور این انتقاد «اتحادیه‌ی شهركها» جلب توجه می‌كند كه پیاده كردن موازین «قرارداد ثبات اقتصادی اتحادیه‌ی اروپا» در كشور، اساساً وظیفه‌ی دولت فدرال است، اما برای اینكار هنوز مبانی قانونی وجود ندارد. به همین سبب توصیه می‌شود اصولی كه هم دولت فدرال و هم دولتهای ایالتی باید ملزم به رعایت و اجرای آن گردند در قانونی كه تصویب نهایی آن باید نیاز به رأی موافق نمایندگی ایالتها در سطح فدرال، یعنی شورای فدرال ایالتها، داشته باشد تعیین شوند.
موضع حقوقدانان دمكراتمسیحی
«گروه كار فدرال حقوقدانان دمكرات‌ـ‌مسیحی» در ژوئن ٢٠٠٣ تزهایی را تحت عنوان «برنامه‌ی برلین برای رفرم فدرالیسم» منتشر ساخت كه هدف اعلام شده‌ی آن در درجه‌ی نخست عبارت از «بازیابی توان عمل سیاسی و بازدهی كاركرد دولت فدرال و دولتهای ایالتی و بوجود آوردن مسئولیتهای شفاف و تفكیك شده و شرایط و مناسبات قابل اعتماد در حوزه‌ی مسائل مالی» می‌باشد. این اهداف از طرفی در خدمت تقسیم مجدد صلاحیتهای قانونگذاری بین سطح فدرال و سطح ایالتها می‌باشد؛ آنها در این بخش خواهان حذف قانونگذاری كلی، حذف وظایف مشترك و همچنین یك سلسله اصلاحات در قانونگذاری رقابتی هستند كه خود من‌المجموع در خدمت افزایش استقلال عمل ایالتها می‌باشند. در مقابل این، باید تعداد قانونهایی كه نیاز به رأی موافق شورای فدرال ایالتها دارند به میزان زیادی كاسته شود. همچنین ایالتها در رابطه با چگونگی اجرای قوانین فدرال آزادی عمل بیشتری داشته باشند. آنها این چنین قادر می‌گردند خود بهترین راه‌حلها را پیدا كنند و از این نظر با هم رقابت داشته باشند. این مسأله از نظر نویسندگان «برنامه‌ی برلین» از طرفی به معنی افزایش مسئولیتها و اختیارات ایالتها می‌باشد و از طرفی دیگر به معنی پذیرش تمایزاتی در نظام سیاسی آنها. دومین بخش رفرم فدرالیسم، موازین و نظام مالی مندرج در قانون اساسی می‌باشد. نویسندگان این برنامه برآن هستند كه باید مناسبات مالی بین سطوح مختلف سیستم فدراتیو كشور از پیچیدگی درآورده و یك مرزبندی شفاف بین مسئولیتهای مالی سه سطح ایجاد شود، «برای اینكه هر كدام از سطو ح فدرال (دولت فدرال، ایالتها و شهرها) بتوانند بر اساس اصل «فدرالیسم مالی» جداگانه و بطور خودمختار در مورد وظایف، درآمدها و مخارج خود تصمیم‌گیری كنند و مسئولیت مالی ضرور را برعهده داشته باشند». بطور مشخص توصیه می‌شود «تأمین مختلط مالی» از میان برداشته شود. در ارتباط با مكانیسم «توازن مالی»، نویسندگان این برنامه هیچ پیشنهادی نمی‌دهند. آنها می‌نویسند كه نظام «توازن مالی عمودی» كه تا سال ٢٠١٩ برای تقویت اقتصاد ایالتهای شرق آلمان ضروری تشخیص داده شده، می‌تواند بعد از این تاریخ حذف گردد. اما برآنند كه در ارتباط با «نظام توازن مالی افقی» تاكنون هیچ راه حلی كه مورد توافق عموم باشد یافت نشده است. جالب اینجاست كه این «برنامه» خواستار تغییر در صلاحیت قانونگذاری مالیاتی موجود نشده است؛ استدلال آن در این زمینه این است كه در بازار داخلی اروپا، اروپایی كه هنوز از مرزهای مالیاتی برخوردار نیست، درست نیست با تقسیم صلاحیت مالیاتی بین ایالتها در داخل آلمان شرایط مختلفی را بوجود آورد. نظام مالی آلمان باید به كمك وضع مقرراتی جهت محدود كردن قانونی بدهی‌ها و اخذ وام به مفهوم قرارداد ثبات اقتصادی اتحادیه‌ی اروپا با شرایط اروپا انطباق داده شود.
توصیه‌های بنیادهای سیاسی‌‌تحقیقاتی
بنیادها نیز وارد بحث رفرم فدرالیسم شده‌اند و برای مشاوره و كنكاش، گروه‌هایی از كارشناسان و محققین نامدار تشكیل داده‌اند. بدین سبب نتیجه‌گیریها و توصیه‌های آنها توجه زیادی را جلب نموده و با اقبال عمومی روبرو گشته و روی بحثها تأثیرات انكارناپذیری گذاشته است. ویژگی مشخص این توصیه‌های وسیع و مشروح و مستدل كه «گروه كاری در چهارچوب بنیاد برتلسمان» تدوین و تهیه نموده، از جمله این است كه در هر مورد تجارب كشورهای دیگر فدرالیستی نیز درنظر گرفته شده‌اند و از آنها پیشنهاداتی برای رفرم فدرالیسم در آلمان استنتاج گردیده است. نقطه عزیمت گروه كار بنیاد برتلسمان نیز انتقاد از سیستم فدرالیسم متحده‌ی آلمان را تشكیل می‌دهد، نوعی از فدرالیسم كه باعث ركود و فلج شدن سیاست در آلمان شده است. «بنابراین تداخل‌زدایی واقعی [تمركززدایی] باید محتوی اصلی رفرم باشد.» با درنظرداشت پروسه‌ی همگرایی و وحدت كشورهای اروپا و جهانی‌شدن اقتصاد «تمایزات عرصه‌ای و منطقه‌ای در رقابتهای مناطق و ایالتها از اهمیت دم‌افزونی برخوردار می‌گردد». توصیه‌های این گروه كار حول دو مسأله‌ی اساسی متمركز است: نخست تقسیم و تفكیك وظایف و صلاحیتها بین دولت فدرال و ایالتها، دوم نظام مالی. گروه كار خواهان آن اقدامات اصلاحی می‌باشد كه «توازن فدرال را مجدداً برقرار سازند، بصورتی كه تأكید یك جانبه بر واحدگرایی و همسان‌سازی و اصل مساوات جای خود را به رقابت توأم با همبستگی به مفهوم فرصتهای برابر و خودمسئولیتی بدهد». گروه كار برای اقدامات مشخص اصلاحی معیارهای اصلی زیر را نام می‌برد: دسته‌بندی و متمایز كردن مشخص مسئولیتها و صلاحیتهای دولت فدرال از طرفی و دولتهای ایالتی از طرفی دیگر، شفافیت‌بخشیدن به ساختارهای سیاسی، بهبود امكانات مشاركت، تقویت توان تصمیمگیریها و حفظ همبستگی همگانی. تا جایی كه به توازن دولت فدرال و ایالتها برمی‌گردد، تمام این موارد بر طبق نظر گروه كار از طریق رعایت اصل سوپسیدیاریتی دست‌یافتنی هستند. در این راستا باید پیوسته اصل «در صورت گمان، به نفع ایالتها» اجرا شود.[١١]
گروه كار سپس ١٠ پیشنهاد مشخص را طرح و هر كدام از آنها را توضیح و به كمك نمونه‌های مشخص روشن و با ذكر تدابیر و تجارب بین‌المللی جامع می‌كند. سر تیتر این پیشنهادات از قرار زیرند:
o جایگزین كردن قانونگذاری كلی با قانونگذاری اصولی.
o اعطای امكان و حق وضع قوانین به ایالتها حتی در مواردی كه پارلمان فدرال در چهارچوب حق قانونگذاری رقابتی‌اش قوانینی را وضع كرده است، البته با این تبصره كه سطح فدرال حق اعتراض داشته باشد. (در اینجا گروه كار به یكی از نظرات ویژه مندرج در گزارش كمیسیون ویژه‌ی رفرم فدرالیسم در سال ١٩٧٦ استناد كرده است.)
o بوجود آوردن واقعی قانونگذاری رقابتی بین ایالتها، تا به كمك آن موجبات موفقیت بهترین مدل و كاركرد فراهم شود.
o بازگرداندن صلاحیتها به ایالتها، تا آنها امكان این را داشته باشند راه‌حلهای مختلفی را برای یك عرصه معین امتحان كنند.
o گسترش بخشیدن به همكاریها و اتحاد عمل مناطق مختلف. البته گروه كار خواستار افزایش این همكاریها بین مناطق مختلف كشورهای اروپایی با هم نیز می‌باشد.
o تغییر الزام موافقت شورای فدرال ایالتها با تصویب قوانین. معیار برای تعیین اینكه كدام قانون باید ملزم به رأی موافق شورای فدرال ایالتها باشد، باید صرفاً رعایت منافع ایالتها باشد و نه چیز دیگر.
o اصلاح شیوه‌ی رأی‌گیری در شورای فدرال ایالتها به این مفهوم كه برای تصمیمگیریها و تصویب قوانین به جای اكثریت مطلق [بیشتر از ٥٠ درصد]، اكثریت نسبی [بیشترین رأی] كافی باشد.
o حذف «تأمین مالی مختلط» (كه با توضیح نمونه‌ی بنای مراكز آموزش عالی كه توسط دولت فدرال انجام می‌گیرد به تصویر كشیده شده است)، البته این كار باید از طریق تقسیم مجدد درآمدهای مالیاتی بین دولت فدرال از طرفی و دولتهای ایاالتی از طرفی دیگر انجام گیرد.
o بهبود امكانات ایالتها برای اینكه بتوانند سیاستهای مالیاتی خود را به میزان بیشتری مستقلانه و با مسئولیت خود تبیین و اجرا كنند. البته گروه كار بطور مشخص خواستار سیستم رادیكال جداگانه مالیاتی نمی‌گردد، بلكه خواهان واگذاری حق تعیین تعرفه به ایالتها در ارتباط با مالیات بر درآمد و مالیات شركتهای بازرگانی می‌باشد.
o و بالاخره رفرم سیستم توازن مالی توصیه می‌گردد كه البته حفظ همبستگی همگانی باید یكی از اهداف محوری مجموعه نظام فدرالیستی بماند. اما در همان حال باید گفت كه همسان‌كردن تقریباً كامل توان مالی ایالتها بیشتر از این پذیرفتنی نیست.
«بنیاد سیاسی فردیش‌ناومن»[١٢] نیز گروه كاری را از محققین و سیاسیون صاحب‌نظر تحت عنوان «كمیسیون فدرالیسم انستیتوی لیبرال فردیدریش ناومن» برای بررسی مسائل مربوط به رفرم سیستم فدرالیسم در آلمان در اوایل ١٩٩٨ تشكیل داد و تاكنون 5 سند را در این مورد منتشر نموده است. این گروه كار در اولین مانیفستی كه در فوریه‌ی ١٩٩٨ تحت عنون «بر علیه انعطاف‌ناپذیری و انجماد در نظام دولتی» منتشر نمود، در باره‌ی اصلی‌ترین مسائل مرتبط با بحث فدرالیسم اعلام موضع كرد. نویسندگان سند مزبور خواهان جدایی دقیق و روشن مسئولیتهای سطح فدرال از سطح ایالتی، آنهم، هم در بخش اجرای وظایف و هم در بخش مربوط به مسائل مالی این وظایف شده‌اند؛ پیاده نمودن مصمم‌تر اصل سوبسیدیاریتی را می‌طلبند؛ خواستار ممكن كردن رقابت بین ایالتها هستند؛ معتقدند كه مكانیسم برقراری تأمین كامل مالی ایالتها الگو و ملاك عمل قرار نگیرد و همچنین برآنند كه قانونهای نیازمند به رأی موافق ایالتها باید به حداقل ممكن كاهش یابد. در سندهای بعدی این بنیاد تعدادی از این پیشنهادها مشروحتر توضیح داده شده‌اند. این كمیسیون در تابستان ١٩٩٨ نیز نظر خود را در رابطه با سیستم مالی آلمان اعلام كرد و بر مبنای رد «هم‌ارزشماری» و «یكسان‌سازی شرایط زندگی» مردم در آلمان از تعیین دقیق و شفاف صلاحیتهای و مسئولیتهای مالیاتی سطح فدرال و سطح ایالتها جانبداری می‌كند، به این معنی كه صلاحیت انجام وظایف و تعهد تأمین مالی این وظایف نباید به سطح یا ارگانهای متفاوت واگذار شوند، بلكه باید در یك دست متمركز باشند. این مسأله البته مستلزم حذف صلاحیتها و وظایف مشترك دولت فدرال و ایالتها، گذشت آنها از كمكهای مالی دولت فدرال و منسوخ كردن اشتراك مالیاتی دولت فـدرال و ایـالـتـها[١٣] (به استثنای مالیات بر درآمد و بر سود شركتها) . تحقق این هدف می‌تواند در چند مرحله میسر گردد؛ برای نمونه در مرحله‌ی اول به كمك تعیین درصدهای مالیاتی سالانه توسط دولت فدرال، ایالتها و شهرها. این سند خواهان تغییر بنیادی مكانیسم برقراری تعادل و توازن مالی می‌باشد، چون معتقد است كه مكانیسم كنونی موجب برابرسازی زیاد از حد ایالتهای كم‌بازده و ناكارآمد با ایالتهای توانمند شده است. از نظر محققین لیبرال تنها معیار برای پرداخت كمكهای مالی دولت فدرال و دولتهای ایالتی پرتوان به ایالتهای از لحاظ مالی بی‌بضاعت باید این باشد كه نظام دولتی آنها از كار نیافتد. میزان این مساعدتها نیز نباید زیاد باشد.[١٤] این مجمع در پائیز ١٩٩٩ مانیفست دیگری را تحت نام «پیش بسوی تقسیم مجدد وظایف و صلاحیتها بین سطح فدرال، سطح ایالتی و سطح شهرها: اصل سوبسیدیاریتی را بدون اگر و اما بكار ببندیم!» منتشر نمود و خواستار تعریف و تفكیك اختیارات سطوح و پیاده‌نمودن پیگیرانه‌تر و قاطعانه‌تر اصل سوبسیدیاریتی گردید. آنها در این سند نیز خواستار الغای «وظایف و صلاحیتهای مشترك» و همچنین كاهش رادیكال تعداد قوانینی كه بر اساس مكانیسم قانونگذاری رقابتی و قانونگذاری چهارچوبی تصویب می‌شوند شده‌اند. آنها همچنین تقسیم و دسته‌بندی واضحتر و دقیقتر مسئولیتها را بین دولت فدرال و ایالتها ضروری تشخیص داده‌اند؛ در این رابطه مخصوصاً باید صلاحیتهای دستگاه اداری سطوح مختلف روشن‌تر تعریف و فرموله شوند. نویسندگان این سند همچنین تأكید می‌كنند كه رعایت اصل سوبسیدیاریتی مخصوصاً به معنی اولویت و ارجعیت حوزه‌ی خصوصی اشخاص است. گروه مزبور در سومین سندی كه در تابستان ٢٠٠٢ تحت نام «در راه یك فدرالیسم اصلاح‌پذیر: پارلمانهای ایالتی را تقویت و شورای فدرال ایالتها را نوسازی كنید!» منتشر نمود، خواستار تقویت اختیارات پارلمانهای ایالتی به جای مشاركت دولتهای ایالتی در چهارچوب شورای فدرال ایالتها در سطح سراسری و فدرال شد. این سند نیز خواهان كاهش محسوس موضوعاتی بود كه تصویب نهایی آنها نیز به رأی موافقت شورای فدرال ایالتها دارد و در این راستا ١٦مورد را برمی‌شمارد كه نیاز به رأی این ارگان نداشته باشند. البته در عین حال معتقد است كه باید ضرورت رأی موافق شورای فدرال ایالتها در دو مورد و موضوع معین در قانون گنجانده شود: یكی آنجا كه دولت میزان بدهكاری خالص خود را می‌خواهد افزایش دهد و دومی در مورد تعیین مبانی محاسبه‌ی مالیات بر درآمد می‌باشد. مولفین این سند برآنند كه شورای فدرال ایالتها در درجه‌ی نخست یك عرصه‌ی سیاسی ایالتهاست و به همین جهت باید منعكس‌كننده‌ی كامل آرایش سیاسی پارلمانهای ایالتی باشد و این مستلزم ایجاد تغییراتی در تركیب این ارگان و شركت دادن اپوزیسیون داخل پارلمانهای ایالتی در آن می‌باشد.[١٥] سند مزبور با این دو پیشنهاد كه اعضای شورای فدرال ایالتها از جانب پارلمانهای ایالتی برگزیده شوند و آنها وكالت آزاد[١٦] داشته باشند، خواستار تغییر بنیادی سیستم سیاسی در ارتباط با «مجلس دوم» (شورای فدرال ایالتها) می‌شود.
بلاواسطه در ارتباط با تأسیس كمیسیون مشترك پارلمان فدرال و شورای فدرال ایالتها برای رفرم فدرالیسم، بنیادهای نزدیك به احزاب سیاسی ائتلافی را با «بنیاد برتلس‌من»، «بنیاد فریدریش ارهارد» و «بنیاد اقتصاد بازار» بوجود آوردند و در یك اطلاعیه‌ی مطبوعاتی تحت عنوان «فدرالیسم كارآمد گامهای اصلاحی متهورانه را الزامی می‌سازد» متوسل به افكار عمومی شدند. از محتوی اطلاعیه‌ی مزبور چنین برمی‌آید كه بنیادهای عضو این ائتلاف نسبت به ارائه‌ی پیشنهادات واقعاً اساسی جهت رفرم فدرالیسم توسط كمیسیون رفرم پارلمان فدرال و شورای فدرال ایالتها چندان خوش‌بین نیستند. آنها می‌نویسند: «چنانچه كمیسیون مزبور در چهارچوب تعیین شده باقی بماند، در بهترین حالت تنها می‌توان انتظار اقدامات اصلاحی در زمینه‌ی تداخل‌زدایی و تفكیك وظایف دولت فدرال از ایالتها را داشت.» ائتلاف مزبور معتقد است كه این گام اما باید نقطه‌ی شروعی برای بازبینی بخشها و مسائل دیگر مربوط به سیستم فدراتیو آلمان باشد. بر طبق نظر آنها این بازبینی باید شامل موارد ذیل گردد:
o تنظیم مجدد صلاحیتهای قانونگذاری؛
o بررسی راههایی برای ممكن نمودن تشكیل اتحادها و ائتلافات منطقه‌ای مابین ایالتها (چنانچه ممكن نیست كه تقسیمات و ساختار كشوری كنونی تجدید سازمان شود)؛
o بازبینی سیستم رأی‌گیری در شورای فدرال ایالتها؛
o بازبینی وظایف مشترك و تأمین مالی مخلوط با هدف برچیدن بیشترین میزان ممكن از هردوی اینها؛
o تدابیر مربوط به سازماندهی نو نظام مالی با هدف رعایت دقیق اصل كنكسیتی
o و بالاخره بازبینی امر تداخل و درهم‌تنیدگی مالیاتی.
مواضع اهل علم
در بحث مربوط به رفرم فدرالیسم كارشناسان علمی صاحب‌نام نیز شركت داشته‌اند. نظریات آنها مورد توجه فراوانی قرار گرفت. هانس یورگن، رئیس دادگاه فدرال قانون اساسی آلمان، كه در موارد متعدد در مورد رفرم و هدایت سیستم فدراتیو آلمان اظهار نظر كرده است، در پائیز ٢٠٠٣ یك سخنرانی در مورد «فدرالیسم زیر محك آزمایش» ایراد كرد كه در آن محصور ماندن و بلوكه شدن كنونی سیاست و همچنین عدم كارآیی و یا دست كم ضعف كاركرد نهادهای دولتی را ناشی از سازماندهی كنونی و شیوه‌های تأثیرگذاری نظام فدرالیستی در آلمان می‌داند. ایشان در بخش اول سخنرانی‌اش آن روندهایی را در نظام فدرال آلمان ترسیم نمود كه باعث بوجود آمدن سیستم بسیار بغرنج «فدرالیسم متحده یا به‌هم‌پیوسته» با امكانات و اهرمهای متعدد بلوكه كردن سیاست فدرال شده‌اند. وی در این راستا انتقال وظایف دولتی از سطوح پایین به سطوح بالا؛ «فدرالیسم مشاركتی» كه نمایندگان حكومت در انحصار گرفته‌اند؛ سیستم تأمین مالی مخلوط و مشترك؛ ایفای نقش «جانشین اپوزیسیون» توسط شورای فدرال ایالتها؛ سیستم انتخاباتی نسبیتی در ایالتها كه باعث تشكیل حكومتهای ائتلافی با تركیب سیاسی مختلف و به طبع آن باعث بغرنجتر شدن «انبوه مذاكرات» در «فدرالیسم مشاركتی» شده است؛ و بالاخره مصالحه بعنوان فرم تصمیم‌گیری نمادین «فدرالیسم متحده» كه به ویژه هنگام تصمیم‌گیری در مورد اصول و تبیین سمت‌گیریهای اساسی همواره به زیان ثمربخشی و بازدهی و پاسخگویی دمكراتیك تمام می‌شود. هانس یورگن در بخش دوم سخنرانی‌اش به راههای از میان برداشتن ضعفهای فدرالیسم كنونی آلمان كه وی شناسایی كرده است می‌پردازد و در رابطه با تداخل‌زدایی و تفكیك دو سطح فدرال و ایالتی توصیه می‌كند كه باید در مورد آلترناتیوهایی برای شورای فدرال ایالتها اندیشید و در این رابطه مدل مجلس سنای آمریكا را بعنوان جانشین نام می‌برد. و توصیه می‌كند كه حقوق شورای فدرال ایالتها در ارتباط با وابسته نمودن قوانین به رأی موافق آن كاهش یابد، این مهم باید در پیوند با اقداماتی در راستای تعیین مرزبندی كامل بین صلاحیتهای سطح فدرال و ایالتی انجام پذیرد. وی به امكان كاهش موارد لزوم موافقت شورای فدرال ایالتها با قوانین اشاره می‌كند و معتقد است كه این مسأله باید با امر واگذاری حق تنظیم و تصویب قوانین اجرایی آن به ایالتها همراه باشد. وی بر آن است كه تغییراتی در سیستم انتخابات آلمان ـ و احتمالاً جایگزین كردن سیستم فعلی با سیستم انتخاباتی اكثریتی ـ قادرند مانع بوجود آمدن «ائتلافهای حكومتی همه حزبی با تمام عوارض بخشاً فلج‌كننده‌ی جانبی» آن بشوند. وی به طرفداران «فدرالیسم رقابتی» یادآور می‌شود كه وجود هر رقابت كارا مستلزم وجود دو فاكتور مهم است: از یك طرف شركت‌كنندگان تقریباً هم‌توان و هم‌وزن و از طرفی دیگر وجود یك «سیستم مشوق، و این مشوق بر اساس شرایط موجود تنها طبیعت اقتصاد مالی می‌تواند باشد». به همین سبب وی از تجدید تقسیمات كل كشور «با هدف تشكیل ایالتهای كمتر، اما هم‌توان و از نظر وسعت و بزرگی حدالمقدور برابر بعنوان پیش‌شرط ضرور فدرالیسم رقابتی نام می‌برد؛ اما در عین حال ابراز تردید می‌كند كه امر در پیش‌گرفتن اقدامات ضرور برای تجدید آرایش ایالتها و تغییر در تقسیمات كشوری از نظر سیاسی پیاده شدنی باشند و یا حتی بصورت وسیع و جدی خواسته شوند.
فریتس و. شارپف كه در كارهای علمی خود در طول ده‌ها سال همواره به مسأله‌ی فدرالیسم در آلمان و اروپا پرداخته است و آثار فراوانش برخورد به مسأله‌ی فدرالیسم را در آلمان تحت تأثیر قرار داده است و به همین خاطر با توجه فراوانی روبرو گشته است، در مرحله‌ی كنونی بحثها كه در مورد آینده‌ی فدرالیسم در آلمان در جریان است نیز اظهارنظر نموده است. وی از جمله در مقاله‌ای تحت عنوان «آزادیهای بیشتر برای ایالتها. فدرالیسم آلمان بر بستر رقابت مناطق اروپا» كه در تاریخ ٧ آوریل ٢٠٠١ در روزنامه‌ی «فرانكفورتر آلگماینه» انتشار یافت، اظهار نمود كه رقابت مناطق اروپا بستر و شرایط بسیار مناسبی برای رفرم فدراالیسم در آلمان را بدست می‌دهد. وی در مقاله‌اش نشان می‌دهد كه پایه‌ریزی مدل «فدرالیسم رقابتی» به جای مدل «فدرالیسم تفاهمی» كنونی كه پیوسته مورد انتقاد قرار گرفته است، به چه مفهومی خواهد بود؛ ایجاد مكانیسم رقابتی در زمینه‌های مالی، مالیاتی و مقرراتی بین ایالتهای آلمان نتیجه‌ی این تحول خواهد بود. نویسنده‌ی مقاله به شیوه‌ی خیلی مشخص در مورد عواقب و نتایج همچون رقابتی برای موقعیت و جایگاه ایالتهای آلمان در رقابت مناطق اروپا بحث می‌كند و به وجود دو نوع ارزیابی در ارتباط با اهمیت و تأثیر همچون رقابتی اشاره می‌كند: آنچه كه یك طرف بعنوان «رقابت توانها» مورد استقبال قرار می‌دهد، طرف دیگر بعنوان «رقابت نابودساز» و بعنوان «رقابت در ارزان‌فروشی» مورد نكوهش قرار می‌دهد. شارپف به نسبت اقدامات كلی و غیرهدفمند، مانند انتقال صلاحیتهای قانونگذاری از دولت فدرال به ایالتها، خیلی بدبین است و توصیه می‌كند كه بند آزمایشی بودن قوانین به سود ایالتها در قانون اساسی قید شود، تا آنها بتوانند خود مستقلانه این موازین را تنظیم و تصویب كنند، و این همان چیزی است كه بعنوان یك نظر خاص و منفرد در گزارش كمیسیون ویژه‌ی رفرم فدرالیسم در آلمان در سال در دهه‌ی ٧٠ نیز پیشنهاده شده بود. تبصره‌ی «آزمایشی بودن قوانین امكان و اجازه‌ی این را به پارلمانها و حكومتهای ایالتی خواهد داد، «خود مستقلانه آن زمینه‌ها و عرصه‌های كاری را تعیین كنند كه بر اساس اعتقاد سیاسی‌شان قانون واحد فدرال امكان سازندگی و خلاقیت و كارآیی آنها را محدود می‌كند، سپس آنها باید بتوانند در این زمینه‌ها موازینی را در ایالت خود فرموله كنند كه مكمل یا جایگزین قانون فدرال شوند». شارپف در این خصوص چنین نتیجه‌گیری می‌كند: «با همچون رفرمی آلمان یك گام مهم به سوی فدرالیسم رقابتی نوآور برخواهد برداشت و توان حل مشكلات فدرالیسم دوچندان خواهد شد، و این در عین حال در خدمت تقویت دمكراسی نیز خواهد بود.»
پروفسور دكتر گبهارد كیرشگسنر از دانشگاه سانكت گالن نیز با مقاله‌ای تحت عنوان «رفرم فدرالیسم از طریق تقویت فدرالیسم» در بحث رفرم فدرالیسم آلمان شركت نموده است و در آن توجه خاصی به تجربیات و جنبه‌های فدرالیسم سویس مبذول داشته است. از نظر وی فدرالیسم به مفهوم رقابت بین واحدهای سیاسی می‌باشد، در حالیكه همچون رقابتی بین ایالتهای آلمان به میزان زیادی منتفی گشته است. درهم‌تنیدگی كه بین دولت فدرال و ایالتها در رابطه با مالیاتها وجود دارد و همچنین فقدان حق ایالتها برای تعیین مقررات و قوانین مالیاتی از «تبعات منطقی فدرالیسم نیستند، بلكه مشكل ویژه‌ی آلمان» می‌باشد. به همین خاطر وی خواستار تفكیك جدی‌تر و دقیقتر وظایف بین دولت فدرال و سطح ایالتها و اختصاص دادن منابع مالی ایالتها به خود آنها شده است؛ تفاوتهایی كه بصورت انكارناپذیری بوجود می‌آیند را باید از طریق پایه‌ریزی یك سیستم نو برای برقراری توازن مالی مناسب كاهش داد، اما تماماً از بین نبرد. تقویت ایالتها به این شیوه برای آنها این امكان را بوجود خواهد آورد، مستقلانه رفرمهایی را در حوزه‌ی مسئولیت خود عملی كنند. این رفرمها چنانچه موفق و مؤثر ارزیابی شوند، در ایالتهای دیگر نیز مورد تقلید قرار خواهند گرفت.
تشكیل كمیسیون ویژه‌ی رفرم فدرالیسم
پارلمان فدرال و شورای فدرال ایالتها در اكتبر ٢٠٠٣ تشكیل كمیسیون مشتركی را برای مدرنیزه كردن نظام فدرالیستی در آلمان تصویب نمودند كه در آن هر كدام ١٦ عضو و به همان میزان معاون دارند. كمیسیون، اعضای دیگری را نیز با حق بیان و حق درخواست تقاضا، اما بدون حق رأی دارد: ٤ نماینده از دولت فدرال، ٦ نماینده از پارلمانهای ایالتی و ٣ نماینده از هیئت رئیسه‌ی مجمع مشترك شهرها (هر بار با همان تعداد جانشین)؛ كمیسیون همچنین ١٢ كارشناس را با حق بیان، اما بدون حق درخواست تقاضا یا رأی، تعیین نموده است. در مصوبه‌ی مربوط به تأسیس این كمیسیون وظایف آن نیز فرموله شده است. پیشنهادات این كمیسیون برای مدرنیزه كردن ساختار فدراتیو در آلمان باید تا پایان سال ٢٠٠٤ آماده و ارائه شوند. اولین جلسه‌ی مؤسسان این كمیسیون در تاریخ ٧ نوامبر ٢٠٠٣ برگزار گردید.
Deutschland vor der Föderalismus-Reform.
Eine Dokumentation.
Occasional Papers, Nr. 28.
ISBN 3-9806978-7-8.
[٢] بر طبق ماده‌ی ٩١ آ تبصره‌ی١ قانون اساسی آلمان دولت فدرال تحت شرایط خاصی به انجام وظایفی كه اساساً متعلق به ایالتهاست كمك می‌كند، چنانچه این امور برای كل جامعه حائز اهمیت باشد و یاری دولت فدرال ضروری تشخیص داده شود. تكمیل و نوسازی دانشگاهها، تقویت اقتصاد مناطق، توسعه‌ی كشاورزی و حفاظت از سواحل از جمله‌ی این وظایف و امور هستند. برای انجام این «وظایف مشترك» ایالتها نصف و دولت فدرال نصف دیگر هزینه‌ها را بعهده می‌گیرد. سهمی كه ایالتها می‌گیرند با هم برابر است، به این مفهوم كه قدرت اقتصادی و مالی ایالتها در این خصوص نقشی بازی نمی‌كند. بر اساس قوانین اجرایی هر یك از این وظایف مشترك معین، تهیه‌ی «برنامه‌ریزی كل» از طرف كمیسیونهای برنامه‌ریزی در مورد هر كدام از آنها اجباری می‌باشد. در این كمیسیونها وزیر فدرال بخش مربوطه و وزاری ایالتها برای این رشته عضویت دارند و كار می‌كنند. هر یك از ١٦ایالت یك عضو دارند و دولت فدرال ١٦ عضو. تصمیمات با اتفاق آراء و یا اگر این ممكن نباشد با اكثریت دوسومی گرفته می‌شوند. به این ترتیب ایالتها برای به كرسی نشاندن منافع خود به ارگان نماینده‌ی خود در سطح فدرال (شورای فدرال ایالتی) متوسل نمی‌شوند، بلكه در همین ارگان آن را پیاده می‌كنند. اینجاست كه تأثیر دولت فدرال بر ایالتها و وابستگی اینها به دولت فدرال خیلی كم می‌باشد. (همانجا، فصل «نقش شورای ایالتها در سیستم سیاسی»، بویژه بخش مربوط به «وظایف مشترك دولت فدرال و ایالتها». ص ٣٤ و ٣٥. (مترجم)
[٣] در سیستم فدرالیسم نیز مناطق و ایالتهای مختلف الزاماً از توان اقتصادی و مالی برابر برخوردار نیستند. این امر می‌تواند به وجود سطوح متفاوت از منابع طبیعی و زیرزمینی، مزیتهای جغرافیایی، زیربنای اقتصادی گوناگون، منابع مالیاتی متفاوت و همچنین سیاستهای مختلف اقتصادی و اجتماعی آن ایالتها مربوط گردد. برای اینكه ایالتهای ضعیف نیز از عهده‌ی انجام وظایف دولتی خود برآیند، ماده‌ی ١٠٧، تبصره‌ی ٢ جمله‌ی ١ و ٢ قانون اساسی فدرال این كشور «سیستم توازن مالی» را مطرح كرده است و دولت فدرال و ایالتها را ملزم به اجرای آن نموده است. این سیستم كه به آن «همبستگی مالی» نیز می‌توان اطلاق نمود، آن مكانیسمی است كه بر اساس آن ایالتهای از لحاظ بنیه مالی قوی و همچنین دولت فدرال به ایالتهای از نظر مالی ضعیف یاری می‌رسانند. این سیستم توازن مالی یك بخش مهم و تفكیك‌ناپذیر سیستم فدرالیسم آلمان می‌باشد. كمكهای مالی ایالتهای توانمند به ایالتهای كم‌بضاعت را «سیستم توازن مالی افقی» و كمكهای دولت فدرال به ایالتها را «سیستم توازن مالی عمودی» می‌نامند. در سال ٢٠٠٠ ایالتهای كمك‌كننده هسن، بادن‌ـ‌ورتمبرگ، بایرن، نوردراین‌وستفالن و هامبورگ بوده‌اند و مابقی ١١ ایالت ـ به ویژه در شرق این كشور ـ از كمك‌گیرندگان بر اساس سیستم نامبره بوده‌اند. بیشترین كمك را در این سال ایالت هسن (٢.٧٣٧.٠٠٠.٠٠٠ یورو) پرداخت نموده است. ایالت برلین نیز بیشترین كمك را از این «صندوق» دریافت نموده است (٢.٨٢٣.٠٠٠.٠٠٠ یورو). (همانجا، ص ٤١). (مترجم)
[٤] خود كتاب حاوی ١٣ سند مهم در این باره است كه عیناً درج گردیده‌اند. این مجموعه طیف بزرگی از نظریات مطرح و مهم در این مورد را نمایندگی می‌كند. علاقمندان را به مطالعه آن فرامی‌خوانم. (مترجم)
[٥] «پیمان ثبات سیاسی اتحادیه‌ی اروپا» (EU-Stability-Pakt) قراردادیست بین سران اتحادیه‌ی اروپا در سال ١٩٩٧ در آمستردام كه سیاستهای مالی این اتحادیه در آن فرموله شده است. البته بر عكس سیاست پولی كه به اتحادیه‌ی اروپا واگذار گردید، سیاست مالی كمافی‌السابق در حوزه‌ی اختیارات دولتهای ملی عضو این اتحادیه باقی مانده است. بر طبق این قرار داد، هر عضو كه بیشتر از ٣ درصد از درآمد ناخالص ملی خود كسر بودجه داشته باشد می‌تواند ابتدا جریمه‌ی واگذاری وثیقه‌ی ٥ درصد از درآمد ناخالص ملی خود به اتحادیه‌ی اروپا را به دنبال داشته باشد، چنانچه كه در عرض ٤ ماه كسر بودجه‌ی خود را به زیر این سه درصد تعیین شده نیاورد. اگر این كسری بودجه دو سال ادامه داشته باشد، ممكن است این وثیقه‌ی گذاشته شده به جریمه‌ی نقدی تبدیل شود و مبلغ گذاشته شده دیگر به آن كشور مسترد نشود. در حال حاضر نزاعی بر سر جریمه‌ی چند میلیارد یورویی آلمان بین این كشور و كمیسیون اروپا (كه كابینه‌ی دولت اروپا می‌باشد) در جریان است. این است كه دولت فدرال بنا دارد، چنانچه جریمه شد، ایالتها را هم در پرداخت این جریمه شریك سازد. (مترجم)
[٦] از لحاظ صلاحیت قانونگذاری چند نوع قانون در آلمان داریم كه تصویب نوعی از آنها انحصاراً در حوزه‌ی اختیارات و صلاحیتهای پارلمان فدرال است كه به آن«قانونگذاری انحصاری» (ausschließende Gesetzgebung) گویند (ماده‌ی ٧٣، تبصره‌ی 1 قانون اساسی فدرال)؛ دسته‌ای دیگر از قوانین وجود دارد كه طبق «قانونگذاری رقابتی» (konkurrierende Gesetzgebung) می‌توانند از طرف پارلمان فدرال تصویب شوند و یا اینكه پارلمان از این حق صرف‌نظر كند و تصویب آنها را به پارلمان ایالتها موكول كند. در مورد دسته‌ی سوم از قوانین پارلمان فدرال بر اساس «قانونگذاری كلی» (Rahmengesetzgebung تنها چهارچوب كلی قوانین را تصویب می‌كند و تصویب جزئیات این قوانین را به عهده‌ی خود ایالتها می‌گذارد. (مترجم)
[٧] این اصل حاكی از آن است كه اختیارات در مورد مسائل معین باید به آن سطح از نظام فدرال (دولت فدرال، ایالتها و شهرداریها) داده شود كه از عهده‌ی آن به بهترین نوع ممكن در قیاس با دیگر سطوح برمی‌آید. ابتدا باید از پایین‌ترین سطح ممكن آغاز و سوال كرد كه آیا آن سطح از عهده‌ی انجام آن وظیفه‌ی معین به خوبی برمی‌آید یا نه. تنها آن هنگام كه پاسخ منفی باشد باید آن را به سطحی بالاتر ارجاع نمود. هدف باید واگذاری بیشترین اختیارات ممكن به پایین‌ترین سطح نظام باشد، چون ارتباط آن با توده‌ها بیشتر است و به این ترتیب این مكانیسم از حقانیت دمكراتیك بیشتری برخوردار است. به هر حال ارگانهای بالایی باید از كم‌ترین اختیارات ممكن برخوردار باشند و تنها نقش كمكی داشته باشند. به این دلیل شاید بتوان آن را در زبان فارسی «اصل كمكی» نامید. (مترجم)
[٨] اصل Konnexität حكایت از آن دارد كه باید ارتباط و وابستگی بین مسئولیت اجرای وظایف و هزینه‌های آن از طرفی با صلاحیت اخذ درآمدها و مالیاتها از طرفی دیگر وجود داشته باشد, همچنین هم بخش انجام وظایف و هم بخش تخصیص درآمدهای هر سطح معین توأماً در همان سطح تعیین شوند، نه اینكه سطحی (حال دولت فدرال یا دولت ایالتی یا شهرها) وظایف سطح دیگری را تعیین كند، در حالیكه تأمین هزینه‌های انجام این وظایف را صرفاً به عهده‌ی خود آن سطح بگذارد. برای نمونه اگر پارلمان فدرال تصویب می‌كند كه بابت هر فرزندی كه متولد می‌شود این یا آن مبلغ بعنوان مساعدت فرزندان به خانواده‌های مربوطه داده می‌شود، دیگر ایالتها نباید از منابع خود این وجوه را پرداخت كنند، بلكه این، بر طبق این اصل وظیفه‌ی خود دولت فدرال است. (مترجم.)
[٩] بر طبق ماده‌ی ٢٨، تبصره‌ی ٢ قانون اساسی فدرال آلمان حتی شهرداریها از حق خودگردانی برخوردارند، به این معنی كه بسیاری از مسائل اداری حوزه‌ی خود را خود با مسئولیت خود تنظیم می‌كنند. برای نمونه در برخی از شهرها شهردار مستقیماً از طرف مردم انتخاب می‌شود، درحالیكه در برخی دیگر از طرف بزرگترین فراكسیون یا ائتلاف سیاسی داخل شورای شهر. مخصوصاً در سویس به جهت رعایت اصول دمكراسی مستقیم قانون اساسی چگونگی اجرای قوانین را در اختیار خود شهرها قرار داده است. این نوع از سازماندهی دستگاه اداری شهرها را كه در نظامهای فدرال وجود دارد، «خودگردانی كمونی» (Kommunale Selbstverwaltung) گویند. (مترجم.)
[١٠] شاید بتوان آلمان را «كشور تشكلات و جمعیتها» نامید. در این كشور غیر از ده‌ها هزار گروه و جمعیت و انجمن صنفی، سیاسی، ورزشی، فرهنگی، محیط‌زیستی و غیره، هر دسته از ارگانهای دولتی نیز برای تبادل تجربه، تنظیم و تطبیق سیاستهای خود و همچنین پیگیری منافع خود در سطح فدرال و سراسری تشكلاتی را بین خود بوجود آورده‌اند، از آن جمله‌اند: «اتحادیه‌ی شهرهای آلمان» (Deutscher Städtetag) كه در سال ١٩٠٥ تشكیل گردیده و در آن نمایندگیهای شهرداریهای همه‌ی شهرهای آلمان عضویت دارند و مركز آن در كلن می‌باشد؛ «فدراسیون شهرها و شهركهای آلمان» (Deutscher Städte- und Gemeindebund) كه در آن همه‌ی شهرها به انضمام شهركها در آن عضویت دارند و مركز آن در دوسلدورف است و همچنین «اتحادیه‌ی شهركها» (Deutscher Landkreistag) كه در آن تنها شهركها عضویت دارند و مركز آن در بن می‌باشد. (مترجم.)
[١١] به این معنی كه اگر در موردی مشخص نبود كه آیا صحیح است كه این یا آن صلاحیت را به سطح دولت فدرال داد یا به ایالتها، در این حالت باید آنرا به ایالتها اعطا نمود. (مترجم)
[١٢] در آلمان ـ علاوه بر كنسرنهای تجاری ـ هر كدام از احزاب مهم سیاسی نیز بنیادهای نزدیك به خود برای حمایت از آموزش سیاسی و كادر علمی‌‌ـ‌سیاسی نزدیك به خود را دارند. آنها تقریباً بطور كامل از خزانه‌ی دولتی تأمین مالی می‌شوند. ملاك حمایت از این بنیادها از طرف دولت، نه نزدیكی و دوری از حاكمیت سیاسی، بلكه اهمیت سیاسی و اجتماعی آنها می‌باشد، كمااینكه احزاب اپوزیسیون نیز از این حمایتها برخوردارند، حتی «بنیاد روزالوزامبورگِ» نزدیك به حزب سوسیالیسم دمكراتیك. این حزب در دوره‌ی انتخاباتی حاضر حتی در مجلس فدرال نیز نمی‌باشد، چرا كه در آخرین انتخابات مجلس فدرال 5 درصد آرای لازم برای ورود به پارلمان فدرال را نیاورد. مهمترین این بنیادهای سیاسی عبارتند از «بنیاد فریدریش ابرت» (نزدیك به حزب سوسیال دمكرات آلمان)، «بنیاد كنراد آدناور» (نزدیك به حزب دمكرات مسیحی آلمان)، «بنیاد هانس بوكلر» (سندیكاها)، «بنیاد هاینریش بول» (حزب سبزها)، «بنیاد فریدریش ناومن» (حزب دمكراتهای آزاد ـ لیبرالها)؛ «بنیاد هانس زایدل» (حزب سوسیال ـ مسیحی) و « بنیاد روزالوكزامبورگ» ( حزب سوسیالیسم دمكراتیك). (مترجم)
[١٣] نظام مالی آلمان، هم از وظایف مشترك سطح مختلف فدرال، ایالتی و شهرها برخوردار است و هم از منابع مالی مشترك. مثلاً امر علم و تحقیقات از وظایف مشترك دولت فدرال و ایالتها می‌باشد؛ یا جاده سازی وظیفه‌ی مشترك سطح ایالتی و شهرداریهاست. این آمیزش در مورد درآمدهای مالیاتی نیز صدق می‌كند. در این كشور چهار دسته مالیات وجود دارد: ا. دسته‌ای از مالیاتها تماماً به خزانه‌ی دولت فدرال واریز می‌گردند؛ مانند مالیات بر توتون، بنزین، بیمه، قهوه. ٢. دسته‌ای دیگر كاملاً به دولتهای ایالتی تعلق دارند؛ مانند مالیات بر ثروت، وسایل نقلیه، آبجو و ارث. 3. دسته‌ی سوم از مالیاتها را تنها شهرها اخذ می‌كنند؛ مانند مالیات بر املاك و بر نوشیدنی‌ها. ٤. دسته‌ی دیگر از مالیاتها مشتركند و بین دولت فدرال، ایاالتها و شهرها تقسیم می‌شوند؛ مانند مالیات بر حقوق و یا درآمد، مالیات بر كسب و كار یا مشاغل. ٥. و بالاخره دسته‌ای نیز بین دو سطح فدرال و ایالتی تقسیم می‌شوند، مانند مالیات بر مصرف، مالیات بر سود سرمایه و مالیات بر درآمد شركتها كه تنها بین دولت فدرال و ایالتها تقسیم می‌گردند. (مترجم)
[١٤] ایالتهای قدرتمند می‌گویند كه چرا آنها باید مسئول سیاستهای مالی و اقتصادی و رفاهی غلط ایالتهای كم‌توان باشند و ایراد می‌گیرند كه چرا ایالتهای كوچك كه برخی از آنها تقریباً تنها از یك شهر تشكیل شده‌اند (مانند برلین، برمن، هامبورگ) و برخی دیگر نیز بسیار كوچك می‌باشند (مانند زارلند) در ایالتهای بزرگتر ادغام نمی‌شوند، تا از هزینه‌های كادر دولتی صرفه‌جویی شود. گفته می‌شود كه آلمان به نسبت جمعیت ٨٢ میلیون نفری خود بیشترین تعداد نمایندگان پارلمان را در سطح دنیا دارد: تنها مجلس فدرال قریب ٦٠٠ نماینده و ١٦ پارلمان ایالتی در حال حاضر جمعاً ٢٢٤٣ نماینده دارد. به این تعداد پارلمانتاریست باید تعداد كادر وزارتخانهآها در سطح فدرال و ١٦ ایالت را افزود. و این چیزی است كه منتقدین لیبرال و ایالتهای پرقدرت اقتصادی مورد نكوهش قرار می‌دهند. طرف مقابل اما می‌گوید كه این سیستمی است كه مردم خواهان آنند و این بهایی است كه ما باید برای دمكراسی بپردازیم. این طیف اذعان می‌دارد كه یك سیستم متمركز با یك دولت مقتدر مركزی طبیعتاً كم‌هزینه‌تر است، اما به همان اندازه‌ی اندك هم با اصول دمكراتیك و شرایط تاریخی و تعدد فرهنگی آلمان هم‌خوانی دارد و این چیزی است كه ما آگاهانه آنرا رد می‌كنیم. (مترجم)
[١٥] «شورای فدرال ایالتها» (Bundesrat) ارگانی است كه ایالتها را در سطح فدرال نمایندگی می‌كند و در آن هر كدام از دولتهای ایالتی به تناسب جمعیت خود ٣ الی ٦ عضو دارند. اساسی‌ترین وظیفه‌ی این ارگان كنترل دولت فدرال و تأثیرگذاری بر محتوی قوانینی است كه به منافع آنها برمی‌گردد. به همین خاطر آنها از تصویب قوانینی كه در آنها منافع ایالتها در نظر گرفته نشده‌اند پرهیز می‌كند. اعضای این ارگان را دولتهای ایالتی كه معمولاً اثتلافی از چند حزب می‌باشد، ارسال می‌كنند. احزابی كه در این ایالتها در اپوزیسیون قرار دارند، در این هیئتهای نمایندگی ایالتها شركت داده نمی‌شوند. ریاست این ارگان بصورت ادواری تعیین می‌شود، به این معنی كه هر كدام از ایالتها یك سال ریاست آنرا بعهده می‌گیرند. در سالهای اخیر شورای فدرال ایالتها به ارگانی كنترل و ترمزكننده‌ی اپوزیسیون سراسری در مقابل دولت فدرال تبدیل شده است، چرا كه ـ همانطور كه قبلاً نیز اشاره شد ـ در آن معمولاً اپوزیسیون اكثریت دارد. آنگاه كه ائتلاف دمكراتمسیحی، سوسیال‌مسیحی و لیبرلها در سطح فدرال حاكمیت را در دست داشت، سوسیال‌دمكراتها (چون حكومت اكثریت ایالتها در دست آنها بود) در این ارگان اكثریت داشتند و از آن به عنوان اهرم فشار بر دولت استفاده می‌كردند. در حال حاضر تناسب قوای سیاسی در آلمان دقیقاً برعكس پیش است، به این مفهوم كه ائتلاف سوسیال‌دمكراتها و سبزها در سطح فدرال در حكومت هستند و تقریباً هر آنچه آنها در پارلمان فدرال با توسل به اكثریت كرسی‌هایشان تصویب می‌كنند، در شورای فدرال ایالتها رد و بلوكه می‌شود، چون در آن اكنون دمكرات‌مسیحی‌ها، سوسیال‌مسیحی‌ها و لیبرالها اكثریت دارند (چرا كه اكثریت دولتهای ایالتی در دست آنها قرار دارند). همین مسأله باعث شده كه برخی انتقاد كنند كه شورای فدرال ایالتی در درجه‌ی نخست نه ارگان ایالتها، بلكه ارگان اپوزیسیونی است كه در واقع محل عرض اندامش باید پارلمان فدرال باشد و نه شورای فدرال ایالتها. (مترجم)
[١٦] به این معنی كه در تصمیم‌گیری و دادن رأی تنها از وجدان خود پیروی كند و بر اساس اعتقادات خودش رأی بدهد و ملزم به پیروی از موضع حزب و فراكسیون حزب خود نباشد. (مترجم)