نگارش: نادیا فون باسویتس و هارتموت هس
توضیح مترجم:
امروزه تعدادی از كشورهای جهان نظام سیاسی خود را «فدرال» می‌نامند كه شماری از آنها چون سویس، بلژیك، آلمان، اتریش، كانادا، آمریكا، استرالیا، ژاپن، … جزو كشورهای پیشرفته و دمكراتیك و دسته‌ای نیز چون امارات متحدة عربی، اتیوپی، … فاقد ساختارهای دمكراتیك می‌باشند. معارضان ایرانی فدرالیسم برای رد این نظام غالباً به گروه دوم اشاره می‌كنند و بخشاً ابراز می‌دارند كه «فدرالیسم اصولاً ربطی به دمكراسی ندارد». در اینجا این پرسش را بی‌پاسخ می‌گذاریم كه چرا آنها علی‌الاصول با این سیستم سیاسی مخالفت می‌ورزند، چنانچه آنرا فی‌النفسه «بی‌ربط به دمكراسی» می‌پندارند، چه كه این ارتباط منطقاً نمی‌تواند یك سویه باشد؛ به این معنی كه این نظام طبق چنین استدلالی نه می‌تواند فی‌النفسه دمكراتیك باشد، و نه به‌خودی‌خود غیردمكراتیك. در اینجا بر مبنای نمونه «فدرالیسم» در اتیوپی تنها به این پرسش پرداخته می‌شود كه: آیا این كشورهای مدعیاً فدرال (و دمكراتیك) اساساً فدرالیستی هستند؟ اصولاً شاخصهای فدرالیسم، یا به تعبیری دیگر معیار فدرال بودن چیست؟ نظام سیاسی چه مختصاتی باید داشته باشد كه فدرالیستی نامیده شود؟ آیا صِرف نام و عنوانی كه این دولتها برای خود برگزیده‌اند را می‌توان معیار سنجش قرار داد؟ آیا كم هستند كشورهایی كه خود را «دمكراتیك» می‌نامند، درحالیكه بویی هم از دمكراسی نبرده‌اند؟ آیا در مورد این كشورها می‌توان منطقاً استنتاج نمود كه دمكراسی نیز نظام ایده‌آل و قابل دفاع نیست؟ اتفاقاً عنوان رسمی اتیوپی «جمهوری فدرال دمكراتیك اتیوپی» می‌باشد. بر طبق استدلال مخالفان فدرالیسم باید دمكراسی را هم زیر سوال برد، چون این كشور خود را دمكراتیك نیز می‌نامد، درحالیكه در آن خبر چندانی از دمكراسی نیست. واقعیت امر این است كه این كشور ٧٠ میلیونی و با مساحت یك میلیون و یك صدهزار كیلومتر مربع در شاخ آفریقا با «فدرالیسم» به اصطلاح «قومی»اش نه معضل ملیتهای این كشور را حل كرده، نه باعث تقویت دمكراسی گردیده است و نه اساساً فدراتیو می‌باشد. نویسندة مقالة تلخیص شدة حاضر نظام سیاسی اتیوپی را «pseudofederal» (فدرال‌نما یا شكل تصنعی و مستعجل فدرالیسم) می‌نامد، چرا كه در آن، همانطور كه ذیلاً خواهیم دید، مختصات یك نظام فدرال كه عبارت از عدم تمركز در قدرت سیاسی، مشاركت ملیتها و مناطق مختلف در تصمیم‌گیریهای سیاسی دولت مركزی و به ویژه در پروسة قانونگذاری آن و ضرورت برخورداری این مناطق از حق وتو در مركز و از خودمختاری وسیع در مناطق خود و همچنین یك مرجع داوری بی‌طرف می‌باشد، یافت نمی‌شود.
بسیجی كه برای تعیین سرنوشت ملی خلقهای اتیوپی صورت گرفت، پیروزی «جبهة دمكراتیك انقلابی خلق اتیوپی» در سال ١٩٩١ در جنگ داخلی بر علیه دیكتاتوری نظامی را به دنبال داشت. سه سال بعد در قانون اساسی جدید اتیوپی حق تعیین سرنوشت ملل، ملیتها و خلقهای این كشور گنجانده شد و تقسیمات كشوری بر اساس داده‌های قومی و زبانی نو گردید. اكنون ده سال پس از اعتبار قانونی یافتن این قانون این سوال مطرح است كه آیا «فدرالیسم اتیوپیایی» قادر گشته حق تعیین سرنوشت خلقها و ملت‌سازی را به هم پیوند دهد و یا اینكه باعث بالكانی شدن این فاكتور ثبات در شاخ افریقا شده است.
جامعة اتیوپی با بیش از ٨٠ گروه قومی، بین ٧٠ الی ١٠٠ زبان و سه دین از چندپارچگی بزرگی برخوردار است. كشور اتیوپی پس از سرنگونی امپراطوری پادشاهی تمركزگرا و دیكتاتوریِ به همین شیوه متمركز و واحد، در سال ١٩٩٤ به یك جمهوری فدرال دمكراتیك تبدیل گردید، تا پاسخی درخور به این تنوع و گونه‌گونی داده باشد. اتیوپی فدرال امروزه به نه دولت منطقه‌ای تقسیم‌بندی شده است كه عبارتند از: افار، آموهارا، بنیشانگول ـ گوموز (ب/گ)، گامبلا، هرار، اورومیا، سومالی، دولت اقلیمی ملیتها و مردم و ملتهای جنوب (= اس.ان.ان.پی.آر.اس) و تیگرای.[٣] دو واحد دیگر، یعنی آدیس‌آببای پایتخت و شهر واقع شده در شرق بین سومالی و اورومیا به نام دیر داوا تحت مسئولیت مستقیم مركز می‌باشند.
مهمترین مختصة نظام فدرال اتیوپی كشیدن مرز بین ایالتها به موجب مادة ٤٦ قانون اساسی بر اساس داده‌های قومی چون زبان و هویت فرهنگی می‌باشد. «بركت سیمون»، وزیر اطلاعات اتیوپی، پایه‌ریزی به اصطلاح «فدرالیسم قومی» در این كشور را چنین مدلل می‌سازد: «ما همواره برای حق تعیین سرنوشت خلقها مبارزه كرده‌ایم. لذا هنگام تبدیل این كشور به نظام فدرال راه دیگری جز تقسیم‌بندی كشور به ایالتهای تعریف شده بر اساس قومیت نداشتیم.»
اكنون بیش از ١٠ سال پس از اجرای قانون اساسی ١٩٩٤ این سوال مطرح است كه آیا «فدرالیسم» نوع اتیویایی مدلی درست برای پاسخ به گرایشات تمركززدایانة كشور چند ملیتی می‌باشد.
اصل قومیت
یكی از اصول مهم قانون اساسی ١٩٩٤ اتیوپی اصل قومیت می‌باشد. لذا تعریف این مفهوم ناروشن اجتناب‌ناپذیر می‌نماید.
تعدادی از انسانها به عنوان «قوم» قلمداد می‌گردند كه خود را به دلیل ویژگیهای مشترك فرهنگی چون یك اجتماع مشترك می‌بینند و این اجتماع مشترك از سوی اجتماعات دیگر نیز چنین مشاهده می‌شود[٤]. «قومیت» (یا «هویت قومی») به درك و هوشیاری انسانها در خصوص تعلق به یك قوم گفته می‌شود و یا اجتماعات دیگر به دلیل تفاوتهای فرهنگی، برای آنها هویت مجزا و مستقلی قائل هستند[٥]. در ادبیات تخصصی مربوطه عمدتاً دو دیدگاه در این مورد كه چه ملاكهایی برای تعلق داشتن به قومی تعیین‌كننده می‌باشند، یافت می‌شود[٦]. بر طبق نظر «پریمودیالیستها» […] معیارهای عینی چون زبان، سرزمین، تاریخ و نژاد برای تعلق داشتن به یك قوم بطور طبیعی و تغییرناپذیر تعیین‌كننده هستند. در مقابلِ «پریمودیالیستها» «كونستروكتیویستها» قرار دارند كه معتقدند ویژگیهای ذهنی تعیین‌كننده می‌باشند و می‌گویند كه اجتماعات تعلق خود را در روند عمل اجتماعی می‌پردازند و بوجود می‌آورند. بر طبق این نظریه اقوام اجتماعات تحول‌پذیری هستند و تنها تا زمانی باقی می‌مانند كه اعضای این اجتماع خود را متعلق به آن بدانند.
ملت‌سازی و تنوع اتنیكی به ویژه آنجا با هم اصطكاك پیدا می‌كنند كه ملت به عنوان اجتماعی مشترك از انسانهای برخوردار از اصل و نسب واحد درك و فهمیده شود. مفهوم «ملت» به شیوه‌های مختلفی كاربرد پیدا می‌كند[٧]. چنین است كه تعلق به یك ملت از طرفی از طریق تبار مشترك مدلل می‌گردد و بدین ترتیب ملت بعنوان اجتماعِ از لحاظ قومی همگون درك می‌گردد («ملت قومی») كه به آن همة آنهایی تعلق دارند كه بر آنند از یك تبار و ریشة مشترك هستند، آن هم صرف نظر از تابعیت كشوری كه دارند. در مقابل این بینش، ایدة «ملت مدنی» وجود دارد كه ملت را اجتماعی از شهروندان یك كشور می‌داند، آن هم صرف نظر از اینكه به چه قومی تعلق داشته باشند.
«تعلق قومی احساس اعتماد، اطمینان، همیاری و حمایت متقابل را بوجود می‌آورد (…)» ریشه داشتن در یك اجتماع است كه شرایط گشاده‌رویی و انعطاف در مقابل قومهای دیگر را بوجود می‌آورد. در بسیاری از كشورهای چند قومی قومیت چون یك مقوله و فاكتور محوری سیاسی بر نظام دولتی غلبه دارد. البته از آن باید ناسیونالیسم قومی را به مثابة سیاسی كردن غیرمجاز هویت فرهنگی متمایز ساخت. ناسیونالیسم قومی به عنوان نوع ویژه‌‌ای از ناسیونالیسم درك می‌شود و به برتری تصور شدة یك قوم بر یك قوم دیگر برمی‌گردد و در تضاد با همزیستی برابر در چارچوب یك ملت قرار دارد[٨].
فدرالیسم بعنوان اصل سازماندهی
فدرالیسم به اصلی از سازماندهی دولتی گفته می‌شود كه در پی آن اجرای وظایف دولتی بین دو سطح فدرال و منطقه‌ای تقسیم و توزیع می‌گردد[٩]. فدرالیسم بطور عملی به صورتهای مختلفی پیاده گردیده است. مع‌الوصف هرنظام فدراتیو الزاماً باید از مختصات و مؤلفه‌های ذیل برخوردار باشد[١٠]:
- حداقل از دو سطح حكومتی. هر یك از این دو سطح باید ساختارهای بنیادی مستقل سیاسی و اجتماعی خود چون مجلس نمایندگان، قوة مجریة منتخب این مجلس و قوة قضاییة را داشته باشند. این نظم نهادی باید در قانون اساسی فدرال مندرج و تضمین گردیده باشد.
- تفكیك صلاحیتهای قوة مجریه و مقننه بر طبق قانون اساسی و همچنین وجود حق اخذ مالیات، آنهم هم برای سطح فدرال و هم برای ایالتها. به ویژه ایالتها باید از صلاحیتهای انحصاری مناسب و همچنین منابع و بودجة مستقل برخوردار باشند. توزیع صلاحیتها، حقوق و وظایف بر اساس اصل سوبسیدیاریتی صورت می‌گیرد كه در آن صلاحیتها ابتدا به پایین‌ترین سطح ممكن دولتی داده می‌شود و تنها آن زمان كه این سطح به اظهار و اذعان خود از انجام آن مسؤولیتِ مشخص برنیاید، آن را به سطح بالاتر ارجاع و انتقال می‌دهند.
- مشاركت دولتهای ایالتی در تصمیم‌گیریهای سطح فدرال. این امر در بیشتر نظامهای فدرال از طریق «مجلس دوم» (یا مجلس سنا) صورت می‌پذیرد كه اعضای آن را نمایندگان ایالتها تشكیل می‌دهند. این مشاركت می‌تواند از مشاوره در مورد موضوعات و سیاست سطح فدرال گرفته تا تصمیم‌گیری واقعی از طریق بهره‌گیری از حق وتو را دربرگیرد.
- قانون اساسی فدرال كه هیچكدام از سطوح به تنهایی قادر نباشد آن را تغییر دهند و بدین ترتیب ضمانت ضمنی برای وجود ایالتها باشد.
- مرجع داوری (از طریق قوة قضایی یا از طریق رفراندوم) برای حل و فصل اختلافات بین دولت مركزی فدرال و دولتهای ایالتی.
از ملزومات دیگر فدرالیسم همچنین یك رویكرد و رفتار بنیادی سیاسی معین می‌باشد؛ به این معنی كه تفاوتها باید پذیرفته و محترم شمرده شوند و همچنین آمادگی برای مصالحه و همبستگی وجود داشته باشد[١١].
یكی از وظایف و ظرفیتهای اصلی فدرالیسم ادغام جوامع ناهمگون در خود و ارائة راه حل مقتضی برای حل اختلافات و تنشهای مابین آنها می‌باشد. البته حكومت كردن بر جوامع پلورالیستی به یاری نظام فدرال مناقشه‌ناپذیر نیست[١٢]. در برخی این نگرانی كه ممكن است واگذاری صلاحیتهای خودمختاری و منابع مالی به گروههای قومی گرایشات تمركززدایانه را در آنها تقویت كند و دست آخر كشور را به انشقاق بكشاند بصورت نیرومندی وجود دارد. كم نبوده‌اند «فدراسیونهای» چند ملیتی كه از هم پاشیده شده‌اند، مانند اتحاد شوروی، یوگسلاوی و چكسلاواكی، و پیش از اینها فدراسیون هند غربی، فدراسیون شرق افریقا، رودزین/نیازالاند، پاكستان و اتحادیة مالائی در پروسة ضد استعماری دهة ٦٠. البته اكثریت این كشورها از شبه‌فدراسیون و فدرالیسم كذبی و جعلی[١٣] برخوردار بوده‌اند. فدرالیسم چند قومی واقعی موفقیتهای شایانی كسب نموده است. دو مورد از كهن‌ترین فدراسیونهای جهان، سویس و كانادا، در عین چند ملیتی بودنشان، بسیار موفق بوده‌اند. جوامع چندبافتی بلژیك و آفریقای جنوبی هم در دهة ٩٠ فدراسیونهای نوآور و نوینی را پایه‌گذاری نمودند. به ویژه باید هند، دومین كشور بزرگ دنیا را با ١٥٠٠ زبان نام برد كه به شیوة فدرال سازماندهی شده است.
دومین رسالت مهم فدرالیسم تقویت و تعمیق ظرفیتهای دمكراتیك نظام سیاسی می‌باشد[١٤]. اصل تقسیم حاكمیت سیاسی و جلوگیری از تراكم و تمركز قدرت سیاسی كه برای دمكراسی از اهمیت حیاتی برخوردار می‌باشد، در نظام فدرال از طریق تفكیك و توزیع قدرت بین دولت فدرال و دولتهای ایالتی به واقعیت تبدیل خواهد شد. این تقسیم قدرت شامل تقسیم صلاحیتها و اختیارات و همچنین نظام نهادها و قواعد نظامنامه‌ای كه اصل «كنترل و توازن»[١٥] را اجرا می‌كنند، صورت می‌گیرد. مضاف بر این در نظام فدرال شهروندان امكانات وسیعتری برای مشاركت سیاسی پیدا می‌كنند، مثلاً به این دلیل كه می‌توانند از حق انتخاب خود نه تنها در ارتباط با سطح مركزی بهره گیرند، بلكه همچنین در مورد حاكمیت سیاسی در منطقة خود. انتخابات در ایالتها (آلمان، آمریكا، …)، كانتونها (سویس)، استانها (كانادا)، مناطق (بلژیك) برای شهروندان بطور كم یا بیش لاینقطع ممكن می‌سازد كه از مسئولان و وكلا و نمایندگان خود خواهان پاسخگویی و حسابدهی شوند.
و اما «فدرالیسم» نوع اتیوپایی
همانطور كه ذكر گردید، جمعیت اتیوپی از لحاظ قومی، فرهنگی، زبانی و دینی بسیار گونا‌گون است. علاوه بر این، در جمعیت روستایی خرده‌دهقانان، دامداران كوچگر و چادرنشینان وجود دارند كه هر گروه از آنها خود منافع ویژة خود را دارند. این ویژگیها البته همیشه در انطباق با هم قرار ندارند[١٦].
مسالة ملیتها دلیل فدرالیزه كردن اتیوپی[١٨]
این كشور قبل از گسترش اتیوپی در زمان منلیك بین ١٨٨٩ و ١٩١٣ نسبتاً همگون بود: شوا[١٩] مركز سیاسی و فرهنگی این سرزمین بود و جمعیت بومی آن (به استثنای تیگریها) عمدتاً آسیمیلیه و حل شده بودند، اكثریت متعلق به كلیسای ارتدوكس بود و امهاریگنا بدون مناقشه زبان رسمی كشور بود. این كشور با مطیع كردن مناطق اصلی اتیوپی امروزی در جنوب، شرق و غرب آن در سدة ١٩، به museo di popoli امروز تبدیل شد. پروسة انتگراسیون قومهای سرزمین تصرف شده تا امروز موضوع مناقشة اقوام با دولت و بین خود این اقوام بوده است.
اتیوپی در دورة پادشاهی بطور بسیار واضحی بر اساس سلطة ناسیونالیسم قومی سازماندهی شده بود. حكومت و دستگاه اداری تنها در دست یك طبقة فوقانی امهاری متمزكز بود و گروههای دیگر قومی هیچ دسترسی به قدرت سیاسی نداشتند. جمعیت در حال افزایش مسلمان این كشور صاف و ساده بطور رسمی نادیده گرفته می‌شد. استفاده از زبانهای بومی در دادگاهها، مدارس و در رسانه‌های همگانی ممنوع بود. همچنین رشد و توسعة اقتصادی كه در «سرزمین تصرف‌شده» بوجود آمد، بدون آنكه مردم آن مناطق از آن بهره‌ای ببرند، مزید بر علت گردید. اینها عناصر اصلی «مسالة ملیتها» بودند كه برای نخستین بار در سال ١٩٤٣ با شورش وویان در تیگرای به خشونت منجر گردید و از دهة ٦٠ به این سو باعث ناآرامیهایی در اریتره، اورومیا و سومالی شده است. این طغیانها به كمك ارتش سركوب گردیدند، همان ارتشی كه پادشاه این كشور را در سال ١٩٧٤ سرنگون نمود.
هر چند كودتاگران نظامی مسالة ملی را علی‌الاصول چون یك معضل قابل حل دیدند و شورای فرماندهی نیروهای نظامی («درگ») به رهبری ژنرال منگیستو تركیب پلورالیستی یافت و در برنامة «انقلاب ملی دمكراتیك» منتشرة سال ١٩٧٦ برابری تمام ملیتهای اتیوپی رسماً به رسمیت شناخته شد و كاربرد زبانهای بومی مجاز شمرده شد و حتی كارزار سوادآموزی دهة ٨٠ به ١٥ زبان صورت گرفت و قدرت كلیسای ارتدوكس محدود گردید و جایگاه اسلام از طریق به رسمیت شناختن ایام تعطیل اسلامی ترفیع یافت و سرشماری سال ١٩٨٤ برای نخستین بار بطور رسمی تنوع قومی این كشور را تأیید نمود. اما با همة این احوال به زودی روشن گردید كه خودمختاری پذیرفته شده از سوی «درگ» از جنبة فرهنگی فراتر نمی‌رود. حق تعیین سرنوشت سیاسی در رژیم منگیستو برای «تمامیت ارضی» اتیوپی خطرناك تشخیص داده شد و بیرحمانه سركوب گردید. قانون اساسی سال ١٩٨٧ كه برای نخستین بار حق تعیین سرنوشت ملیتها را مطرح ساخت نیز تغییری در این واقعیت نداد و مسالة تمركززدایی سیاسی همچنان لاینحل باقی ماند.
در سال ١٩٧٥، در عكس‌العمل به مسالة ملی حل نشده، سازمانهای سیاسی با سمتگیری قومی تشكیل گردیدند، برای نمونه «جبهة آزادیبخش مردم تیگرای»، «جبهة آزادی آفار»، «جبهة آزادی اورومیا» و «جبهة آزایبخش سومالی غربی». این جریانات و جنبش استقلال‌طلبانة اریتره (EPLF) پس از ١٠ سال جنگ داخلی، در سال ١٩٩١ حكومت نظامیان («درگ») را سرنگون ساختند.
مختصات فدرالیسم اتیوپیایی
«علت اصلی جنگ در داخل این كشور مسالة ملی بود. مردم برای حق كاربرد زبان خود، بهره‌گیری از فرهنگ خود، برای خودمختاری مبارزه می‌كردند. بدون تضمین این حقوق توقف جنگ و یا ممانعت از بروز جنگ دیگری ممكن نبود.»[٢١] پس از سرنگونی حكومتِ اتیوپی در سال ١٩٩١، حكومت جدید و موقت «ملس زناوی» معتقد بود كه با ناسیونالیسم قومی غالب تاكنونی و گرایشات تمركززدایانة موجود در كشور تنها می‌تواند به یاری یك كشور فدرال قومی برخورد كند. لذا قومیت به اصل پایه‌ای نظم فدرال اتیوپی تبدیل گردید[٢١]. هویت فردی شهروندان نیز بر مبنای این اصل مشخص گردید، چون تعلق قومی فرد نیز در كارت شناسایی وی قید می‌گردد.
مهمترین پیامد قومی كردن سازمان دولتی این می‌باشد كه گروههای قومی اتیوپی نیز به حاملان و دارندگان جمعی حقوق سیاسی تبدیل شدند[٢٢]. در اتیوپی بر خلاف كشورهای دیگر، دارندگان قدرت دولتی بر طبق مادة 8 قانون اساسی نه خلق اتیوپی در كلیت خود، بلكه بیش از ٨٠ ملت، ملیت و خلق این كشور می‌باشند.
بر طبق مادة ٣٩ قانون اساسی این كشور هر یك از گروههای قومی از خودمختاری وسیع فرهنگی و حق خودگردانی اداری برخوردارند. برعكس عرف بین‌المللی، حق خودگردانی به شیوة نامحدود اعطا شده است، چون این حق در اتیوپی، از لحاظ تئوریك آزادی این خلقها را برای جدایی از جمهوری فدرال اتیوپی شامل می‌شود[٢٣]. بر طبق مقررة نامبرده اقوام متفاوت این كشور هم‌ارج هستند و از حق حفظ و صیانت از هویت فرهنگی خود برخوردار می‌باشند. بر اساس اصل «اتحاد در عین تنوع»[٢٤] حق برخورداری از ویژگیهای فرهنگی و حق برابری حقوقی همه، همدیگر را مكمل می‌سازند و بدین گونه همزینستی فرهنگهای مختلف میسر می‌گردد.
قومیت بعنوان پایة اصلی قانون اساسی اتیوپی به ویژه بر مهمترین جنبة حق سرزمین تأثیر گذاشته است: بر طبق مادة ٤٠ سوم قانون اساسی، كشور اتیوپی به انضمام منابع زیرزمینی به همة خلقهای این سرزمین تعلق دارند.
همانطور كه ذكر گردید، اصل قومیت همچنین تقسیمات كشوری را از نو سازمان داد. در دسامبر ١٩٩١ تعداد ٣٤ حوزة اداری[٢٥] كه در سال ١٩٨٧ از سوی «درگ» مشخص گردیده بودند، ابتدا به ١٤ دولت منطقه‌ای تغییر داده شد كه در هر كدام از آنها سخنوران یك زبان یا یك گروه زبانی اكثریت دارند. مادة ٤٦ قانون اساسی ١٩٩٤ تقسیم‌بندی زبانی ایالتها را باری دیگر تأیید نمود. امروزه اتیوپی از نه منطقة مستقل و همچنین دو شهر كه مستقیماً تحت مسؤولیت دولت فدرال قرار دارند، تشكیل گردیده است.
مناطق بوجود آمدة جدید نیز به «وُرِدا»[٢٦] )حوزه‌های اداری( تقسیم شدند كه در آنها اقلیتها در مناطق مسكونی خود رسماً قوم نامیده شدند. در این پروسه ٦٥ گروه قومی شناسایی شدند كه به ٤٨ مورد از آنها «وُرِدا» اعطا گردید، درحالیكه ١٧ گروه قوم مابقی می‌بایست به نمایندگانی متناسب با جمعیت خود در مجلس «وُرِدا» اكتفا كنند. بالاتر از «وُرِداها» كه بالاترین سطح اداری زیرمنطقه‌ای[٢٧] می‌باشند، «ناحیه‌ها»[٢٨] وجود دارند، كه در زیر «كبلها»[٢٩] پایین‌ترین سطح اداری می‌باشد. جایگاه حقوقی «ناحیه‌ها» مشخص نیست، اما قوانین اساسی ایالتها «وُرِدها» و «كِبِلها» را بعنوان سطوح اداری خودمختارِ، برخوردار از ارگانها و صلاحیتها خاص خود به رسمیت شناخته است.
ایالتهای این كشور علاوه بر تفاوتهای اتنیكی و زبانی از لحاظ وسعت، تعداد جمعیت و تعداد واحدهای اداری نیز بغایت گونه‌گونند.
قانون اساسی و واقعیتها در اتیوپی
ساختار سیاسی اتیوپی بر طبق بند یك مادة ٤٧ قانون اساسی فدرال این كشور در دو سطح مركزی و منطقه‌ای سازماندهی شده است. هر یك از این مناطق نیز از قانون اساسی، نهادهای قانونی چون پارلمان، حكومت منتصب از سوی پارلمان و قوة قضائیة خود و همچنین از مسئولان و صاحب‌منصبان منطقه‌ای برخوردار هستند. تقسیم و تفكیك افقی قوا نیز در مادة ٥٠ قانون اساسی و در قوانین اساسی ایالتها مندرج گردیده است و از طریق صلاحیت سازماندهی كه بر منطبق مادة ٥٢ قانون اساسی فدرال به مناطق واگذار گردیده نیز مورد تأكید قرار می‌گیرد. و بالاخره قانون اساسی فدرال تنها با مشاركت و موافقت ایالتها می‌تواند تغییر یابد.
هر چند خودمختاری ارگانهای ایالتی در قانون اساسی فدرال تضمین گردیده است، اما این مهم در عمل به سبب تسلط «جبهة دمكراتیك انقلابی خلق اتیوپی» زیرپاگذاشته می‌شود[٣٠]. پژوهشهای بیشمار انجام گرفته در این خصوص[٣١] بارها نشان داده‌اند كه استقلال عمل ایالتها همواره آنجا مورد تهدید قرار گرفته است كه هر دو سطح ایالتی و فدرال از سوی یك حزب واحد با گرایشات و ساختار تشكیلاتی مركزگرایانه حكومت و كنترل می‌شود.
اتیوپی كشوری با سازماندهی اداری غیر متمركز، اما تحت كنترل حزبی تمركزگرا با گرایشات شدید «كلینتلیسم»[٣٢] محسوب می‌گردد[٣٣].
«جبهة دمكراتیك انقلابی خلق اتیوپی» از سال ١٩٩١ حكومت فدرال را تشكیل می‌دهد و با احزاب متحد خود تا انتخابات سال ٥٣٥٢٠٠٥ كرسی از ٥٤٧ كرسی «مجلس نمایندگان خلق» را داشت. علاوه بر این، در تمام ایالات این كشور حكومت ایالتی را تشكیل می‌دهد، حال یا باواسطه از طریق احزاب متشكل در این جبهه (كه عبارتند از «جبهة آزادیبخش خلق تیگرای»، «جنبش ملی دمكراتیك آمهارا»، «سازمان دمكراتیك خلق ارومیا»، «سازمان دمكراتیك خلق سیدامو در اس‌ان‌ان‌پی»)، یا به صورت مستقیم توسط احزاب متحد وی («حزب دمكراتیك خلق سومالی»، «جبهة متحد خلق بنیشانگول/گوموس» و «حزب دمكرات مردم گامبلا»). مضاف بر این، «جبهة دمكراتیك انقلابی خلق اتیوپی» و احزاب گماشتة وی بر پارلمانهای ایالتی نیز تسلط دارد (بنگرید به جدول). اكثریت شاغلان ایالتها (در هر سه سطح) به حزب غالب در ایالت مربوطه تعلق دارد.
موقعیت بیش از حد نیرومند «جبهة دمكراتیك انقلابی خلق اتیوپی» به رهبری «جبهة آزادیبخش خلق تیگرای» به میزان تعیین‌كننده‌ای نوع شكل‌گیری و به كرسی نشاندن ارادة سیاسی در این كشور را عیان می‌سازد[٣٤]. چشمگیرترین وجه مشخصة نظام حكومتی در اتیوپی وجود ساختارهای تصمیم‌گیرندة پنهان و غیررسمی با یك هستة قدرت می‌باشد كه از سوی كمیتة مركزی «جبهة آزادیبخش خلق تیگرای» كنترل می‌شود. اجرای تصمیمات اخذ شده نیز از سوی كادرهای حزبی در سطح مركزی و ایالتی كنترل می‌شود. كمیتة مركزی «جبهة آزادیبخش خلق تیگرای» پروژه‌هایی را تصویب می‌كند كه مبنای آن برنامه‌های پنج سالة «جبهة دمكراتیك انقلابی خلق اتیوپی» در سطح منطقه‌ای می‌باشد، همان برنامه‌هایی كه محتوای آن از طرف همین «جبهة دمكراتیك انقلابی خلق اتیوپی» مشخص شده گردیده است. این برنامه‌های منطقه‌ای سپس از جانب اعضای حزب در نقش شاغلان و مسئولان ایالتی به اجرا درمی‌آیند. ایالتها بطور تجریدی می‌توانند برنامه‌های منطقه‌ای را منطبق با شرایط منطقه‌ای خود نمایند، اما واقع امر چنین است كه آنها در عمل ناچارند برنامه‌های پنج سالة «جبهة دمكراتیك انقلابی خلق اتیوپی» را بدون تغییر بپذیرند[٣٥].
خودمختاری ایالتها به ویژه از طریق ارگانها و نهادهای سطح فدرال مانند «وزارت امور فدرال» كه در سال ٢٠٠١ تشكیل گردید بطور بالقوه در مخاطره قرار دارد. وظیفة اصلی این وزارتخانه حمایت از مناطق، علی‌الخصوص از چهار منطقة رشدنیافتة آفار، ب/گ، گامبلا و سومالی در امور سیاسی و اداری می‌باشد[٣٦]. هنوز بطور یقین مشخص نیست كه آیا این نهاد به یك ارگان توسعة همكاری بین سطوح فدرال و ایالتی تبدیل خواهد شد و یا به یك ابزار دولت فدرال جهت كنترل و هدایت ایالتها، آنطور كه سابقاً «دفتر امور مناطق» این كار را می‌كرد.
حداقلی از صلاحیتهای انحصاری برای ایالتها
فصل ٥ قانون اساسی اتیوپی توزیع صلاحیتها بین دولت فدرال و مناطق را تعیین نموده است كه بر طبق آن دولت فدرال در كنار صلاحیتهای سنتاً فدرالی چون سیاست خارجی، دفاع از كشور، تجارت خارجی، پول و بانكها، مهاجرت، مخابرات، پست و زیربنای فراایالتی، همچنین وظیفة توسعة اقتصادی و اجتماعی كشور را نیز برعهده دارد. علاوه بر این، سطح فدرال صلاحیت چهارچوبی در سیاست آموزش و پرورش و درمان و بهداشت، علوم و تكنولوژی را دارد. سطح فدرال همچنین اختیارات وسیعی در ارتباط با قانونگذاری و نرمگذاری دارد.
مناطق، مسؤول تأسیس ارگانهای دولتی و سیستم اداری به انضمام ادارة پلیس می‌باشند. آنها اختیار این را دارند كه از قانون اساسی خود برخوردار باشند، مسئولیت و اختیار سیاستگذاری اقتصادی و اجتماعی ایالتی را دارند و بر رعایت قانون و نظم كنترل اعمال می‌كنند. مضاف بر این، آنها باید صلاحیتها و اختیاراتی را بگیرند كه به سطح فدرال بطور انحصاری یا بطور اشتراكی به ایالتها و فدرال تعلق ندارند (صلاحیتهای باقیمانده).
كشورهای دیگر
هستة بنیادی فدرالیسم تقسیم وظایف و صلاحیتها و اختیارات دولتی بین حداقل دو سطح دولتی و اداری می‌باشد[٤٢]. امور مشتركی كه به كل كشور برمی‌گردند را دولت فدرال انجام می‌دهد و اموری كه به مناطق برمی‌گردند را سطح ایالتی بر عهده می‌گیرد. اختصاص و وگذاری صلاحیتها در تمام كشورهای فدرال یكسان نیست[٤٣]. اما اصولاً می‌توان گفت كه روابط خارجی، دفاع، سیاست ارزی و مالی، مهاجرت و تابعیت در حوزة اختیارات دولت مركزی فدرال می‌باشد، لیكن ایالتها مسؤول تدوین، تصویب و اجرای قانون اساسی ایالتی، نظم عمومی و پلیس، آموزش و پرورش، فرهنگ، امور اجتماعی و بهداشت و درمان می‌باشند.
مشكل اختصاص صلاحیتها در اتیوپی
بر طبق قانون اساسی، مناطق صلاحیتهای فراوانی كسب نموده‌اند. اما واقعیت امر چیز دیگری را نشان می‌دهد: تمام صلاحیتها و اختیاراتی كه ایالتها طبق قانون از آن برخوردار هستند، حتی ده سال پس از اعتبار قانونی و اجرایی یافتن آن هنوز به مرحلة اجرا درنیامده‌اند و تنها روی كاغذ مانده‌اند. مشكلات در این حوزه به ویژه آنجا بوجود می‌آیند كه صلاحتیهای دولت فدرال مركزی با صلاحتیهای ایالتها در هم تداخل پیدا می‌كنند.
دولت مركزی اتیوپی مسؤول تهیه و اجرای برنامه‌های اقتصادی و توسعة تمام كشور می‌باشد. هر یك از ایالتها نیز صلاحیتهای مشابهی در بعد مناطق خود را دارند. در كشورهای فدرال معمول است كه صلاحیتهای موازی به دو سطح حكومتی اختیار می‌دهند كه در یك بخش معین جدا از هم به فعالیت بپردازند[٤٤]. بر طبق متن قانون اساسی این كشور نیز هر یك از دولتهای ایالتی اختیار این را دارند، سیاستهای اقتصادی و اجتماعی خود را بطور مستقل طرح‌ریزی و اجرا كنند. اما واقع امر خلاف این است، به این معنی كه مهمترین طرحها و برنامه‌های اقتصادی و توسعه از طریق دولت مركزی طراحی شده و احزاب عضو «جبهة دمكراتیك انقلابی خلق اتیوپی» و یا ایالتهایی كه احزاب دست‌نشاندة «ج. د. ا. خ. ا.» بر آنها حكومت می‌رانند، خود را محدود به این می‌سازند، تنها این طرحهای حكومت مركزی را بدون تغییر در ایالتهای خود اجرا نمایند[٤٥].
دولت مركزی اتیوپی در كنار صلاحیتهای وسیعی كه در زمینة اقتصادی و اجتماعی دارد، از اختیار وضع قوانین كلی و چهارچوبی در بخشهای آموزش و پرورش و بهداشت و درمان نیز برخوردار است كه بر طبق آن دولت مركزی می‌تواند مقرراتی را وضع كند كه تبیین جزئیات آن با ایالتها باشد. تفاوت مهم این صلاحیتها با صلاحیتهای دیگر در این است كه حكومت مركزی باید در این بخش بر طبق قانون امكان ساماندهی مستقل عرصه‌هایی از سیاست را به ایالتها بدهد.[٤٦] اما حكومت مركزی اتیوپی صلاحیتهای كلی و چهارچوبی را كه به وی اعطا شده است، بارها درنوردیده و بیشتر از اختیاراتی كه قانون به وی داده، عمل نموده است، به این شیوه كه در مورد موضوع قانون، جزئیات كامل را هم معین نموده و جایی برای تداخل ایالتها و گنجاندن تمایلاتشان در قوانین مربوطه نگذاشته است. یك نمونة بارز در جاه‌طلبی دولت مركزی، بخشنامة سال ١٩٩٤ در مورد مدارس می‌باشد كه در آن موازین حتی آموزش ابتدایی نیز بطور كامل و مشروح تنظیم و مقرر گردیده است. یك مثال دیگر، مقررات سال ١٩٩٧ در مورد سیاست فرهنگی (!) می‌باشد كه در آن دولت مركزی احكام و دستوراتی را برای موازین زبانی در ایالتها به آنها اعلام نموده است[٤٧].
در نتیجه باید گفته شود كه حجم صلاحیتهای اجرایی و قانونگذاری دولتهای ایالتی اتیوپی در قیاس بین‌المللی كم می‌باشد (به جدول فوق نگاه كنید): دولت مركزی صلاحیتهای وسیع انحصاری در بخشهای مهم سیاست و موازین قانونی و بخشنامه‌ای دارد و آنجا هم كه بر طبق قانون دولت مركزی و دولتهای ایالتها در یك زمینة معین صلاحیتهای مشترك دارند، در عمل این دولت مركزی است كه نقش كلیدی را برعهده می‌گیرد.
در اتیوپی بر خلاف دولتهای فدرال دیگر وزنة زیادی كه دولت مركزی در تبیین قوانین دارد، حتی از طریق افزایش اختیارات دست كم اجرایی ایالتها برای مناطق جبران و تلافی نمی‌شود[٤٨]. با توجه به فقدان مقررة مربوطه در قانون اساسیِ این كشور، می‌توان چنین برداشت نمود كه در آن هر سطحی كه قانون را تصویب می‌كند، مسؤولیت اجرای آن نیز عهدهآدار است. بنابر این قدرت زیاد از حدی كه دولت مركزی در حوزة تدوین و تصویب قوانین و مقررات دارد، در حوزة اجرای آنها بسط می‌یابد.
منابع و بودجه مناسب ایالتها
در مواد ٩٤ به بعد قانون اساسی اتیوپی توزیع منابع مالی بین دولت مركزی و ایالتها مقرر گردیده است كه بر طبق آن مناطق این كشور از طریق اخذ مالیاتها، وجوه دولت فدرال و وامها تأمین مالی می‌شوند.
تقسیم صلاحیتها برای اخذ مالیاتها در اتیوپی به صورتی غیرمتعارف تنظیم گردیده است، به این معنی كه این تقسیم‌بندی بیشتر بر طبق مكلفین پرداخت‌كنندة مالیاتها صورت گرفته و كمتر بر اساس نوع مالیاتها. حق دولت فدرال مركزی برای اخذ مالیاتها شامل گمرك، عوارض صادرات، مالیات بر شركتها، عوارض مونوپولی و همچنین مالیاتهای بلیط بخت‌آزمایی و شرط‌بندی می‌باشد، درحالیكه حقوق انحصاری ایالتها برای اخذ مالیات محدود به عوارض بهره‌برداری از زمین و جنگل می‌گردد. مركز و ایالتها مالیات بر درآمدها، مالیات بر ارزش اضافی (فروش) و مالیاتهای دیگر مصرف و بهره‌برداری و یك دسته دیگر از عوارض را بین خود تقسیم می‌كنند. علاوه بر این مادة ٩٨ قانون اساسی مقرر نموده كه مواردی را كه در زمینة اخذ مالیاتها نام برده نشده‌اند را مجلس سنا (نمایندگی ایالتها در مركز) و مجلس نمایندگان مردم معین می‌سازند. این مقرره به این دلیل مهم است، چون نه سطح فدرال و نه سطح ایالتی از صلاحیت عمومی در این حوزه برخوردار نمی‌گردد.
مادة ١٠٠ قانون اساسی به «ترانسفرها» (یعنی اختصاص بودجه و انتقال مساعدتهای مالی دولت فدرال به ایالتها) اختصاص یافته است. در اتیوپی اعطای مساعدت بصورت وجوه كلی سالانه انجام می‌پذیرد. از سال ٢٠٠١ مجلس سنای این كشور می‌باشد كه در مورد اختصاص مساعدتهای مالی تصمیم می‌گیرد. این كار برای هر منطقه بر اساس تعداد جمعیت (٥٥ درصد)، میزان هزینه‌ها (٢٠ درصد)، میزان مالیاتهای دریافتی (١٥ درصد) و سطح رشد (١٠ درصد) صورت می‌گیرد. میزان خالص یارانة مالی فدرال به مناطق پس از كاهش درآمدهای خود ایالت و كمكهای بین‌المللی از وجه مشخص شده بدست می‌آید.
كشورهاي ديگر
واگذاری بیشترین صلاحیتها و وظایف ممكن به ایالتها فاقد ارزش و اعتبار خواهد بود، چنانچه برای انجام آنها همزمان منابع مالی لازم در اختیار ایالتها گذاشته نشوند[٤٩]. همانطور كه جدول بالا مشخص می‌سازد، در ارتباط با حق مالیاتی دولتهای ایالتی و میزان ترانسفر (یارانه‌های انتقالی از طرف دولت فدرال به ایالتها) تفاوتهای زیادی وجود دارد.
دلیل برای برخورداری از منابع مالیِ شایان عدم توازن مالی عمودی، یعنی فاصله بین درآمدهای مالیاتی و میزان هزینه‌های دولتهای ایالتی می‌باشد (در این ارتباط به جدول زیر توجه فرمایید):
مشكلات توزیع منابع مالی در اتیوپی
یكی از مختصات نظام كشوری كنونی اتیوپی تمركززدایی وسیع مسئولیتها و صلاحیتهای دولتی در عین تمركزگرایی مشكل‌ساز درآمدهای مالیاتی می‌باشد. ایالتها حدود ٥٠ درصد كل وظایف دولتی (٤٧،٧ درصد :٢٠٠٣/٢٠٠٢) را برعهده دارند كه ٧٠ درصد آنها در زمینة آموزش و پرورش و ٩٠ درصد در زمینة بهداشت و درمان می‌باشد[٥٠]، درحالیكه آنها در سال ٢٠٠١/٢٠٠٢ كمتر از ٢٠ درصد درآمدهای مالیاتی و كمی بیشتر از ٢٠ درصد درآمدهای دیگر را داشته‌اند. دلیل آن هم این است كه اصلی‌ترین و درآمدزاترین نوع مالیاتها بر طبق قانون اساسی نه به ایالتها، بلكه به دولت مركزی تعلق دارند[٥١]: ١٠٠ درصد درآمدهای گمركی كه ١٥ درصد كل درآمدها می‌باشد، به دولت مركزی تعلق می‌گیرد؛ و همچنین چهار پنجم مالیاتهای غیرمستقیم را كه در كل ٣٠ درصد درآمدهای كشور می‌باشند نیز از آن دولت مركزی می‌باشد؛ علاوه بر اینها دو سوم مالیاتهای مستقیم نیز برای دولت مركزی ارسال می‌گردد.
این عدم تناسب میان وظایف وسیع دولتی در عین برخوردار بودن از درآمدهای مالیاتی كم ناتوازنی مالی عمودی سنگینی بوجود آورده است (كه ضریب آن طبق جدول فوق در اواسط دهة نود ٠،٥٢ بوده است و تنها كشورهای بولیوی (٠،٦٦) و آفریقای جنوبی (٠،٨٨) بیشتر از آن بوده است. این ناتوازنی شدید به دلیل وابستگی مالی كه ایالتها در پی آن به دولت مركزی پیدا می‌كنند آسیبهای زیادی به حق تعیین سرنوشت ایالتها و استقلال عمل آنها می‌رساند[٥٢].
مقرر نمودن اختصاص یارانه به چنین شیوه‌ای از خیلی لحاظ دشواریهای فراوانی بوجود می‌آورد[٥٣]:
(١) نرخ ١٥ درصدی اعطای یارانه به نسبت میزان مالیاتهای دریافتی، بسیار كم می‌باشد، چرا كه انگیزة زیادی ایجاد نمی‌نماید.
(٢) هر چند كاهش یارانة دولت فدرال به دولتهای ایالتی به میزان كمكهای دریافتی بین‌المللی نفوذ سازمانهای جهانی را به ایالتها كاهش می‌دهد، اما این رویه در عین حال انگیزة آنها را برای تلاش جهت كسب كمكهای بیشتر از ارگانهای بین‌المللی در كنار یارانه‌های دولت فدرال از بین می‌برد و این وابستگی آنها را به دولت مركزی افزایش می‌دهد.
(٣) هنوز هم معیارهای عینی برای تعیین میزان اعطای یارانة دولت مركزی به ایالتها وجود ندارد و دولت مركزی این كار را با تشخیص و صلاحدید خود انجام می‌دهد.
(٤) ترانسفرهای دولتی نه تنها باید ناتوازنی عمودی كه بین مناطق و دولت مركزی وجود دارد، تعدیل دهد، بلكه همچنین باید ناتوازنی افقی كه از تفاوت میزان درآمدهای مالیاتی استانها بوجود می‌آید را نیز از بین ببرد. اما مدل ترانسفری كه اتیوپی از آن برخوردار است، عدم توازن بزرگی كه از لحاظ بضاعت مالی بین مناطق وجود دارد را تغییر چندانی نداده است [و این اصل همبستگی كه در فدرالیسم باید وجود داشته باشد را از بین برده است]. در سال ٢٠٠٠ میزان تأمین مالی وظایف دولتی از درآمدهای داخلی خود مناطق همچون سابق بین كمتر از ١٠ درصد در مناطقی چون آفار، ب/گ، گامبلا و سومالیا و بالای ٩٠ درصد در آدیس آببا در نوسان بوده است (جدول زیر سهم درصدی تأمین هزینه‌ها از منابع داخلی خود مناطق را نشان می‌دهد).
یك مشكل جالب دیگر از دومین موج تمركززدایی بوجود می‌آید كه در سال ٢٠٠٢ آغاز گردید و در پی آن صلاحیتهای بیشتری به «وُرِِدا»ها اعطا شد. عناصر اصلی این رفرم، واگذاری صلاحیتهای مالیاتی به ورداها می‌باشند. تا آن زمان بودجة آنها از طرف خود ایالتها یا نواحی (Zone) تعیین و اداره می‌شد. از سال ٢٠٠٣/٢٠٠٢ «وردا»های چهار ایالت آمهارا، اورومیا، اس.ان.ان.پ.آر.اس. تیگرای یارانة دولتی را بصورت كلی و یكجا از ایالتها دریافت و بودجة خود را خود مشخص می‌سازند[٥٤]. آنچه كه مسلم است این می‌باشد كه ایالتها به سبب ترانسفر بودجه به «وردا»ها بین ٥٠ و بالای ٨٠ درصد امكانات و میدان و آزادی عمل سیاسی و بدین دلیل وزن خود را در مقابل دولت مركزی از دست می‌دهند.
مشاركت دولتهای ایالتی در تصمیم‌گیریهای دولت مركزی
اتیوپی نیز همانند بسیاری از كشورهای فدرال بر طبق مادة ٥٣قانون اساسی از یك نظام دو مجلسی برخوردار است؛ مجلس نمایندگان كل مردم و شورای فدرال. این شورای فدرال بر اساس مادة ٦١ قانون اساسی از نمایندگان ملل، ملیتها و خلقهای این كشور تشكیل می‌شود. این نمایندگان، بسته به اینكه ایالت مربوطه آنرا چگونه مقرر كرده باشد، یا از طرف مردم برگزیده می‌شوند و یا از سوی پارلمان ایالتی. شورای فدرال در حال حاضر ١١٢ نماینده دارد كه از این تعداد ٧١ تن از سوی ایالتها فرستاده می‌شوند و ٤١ عضو دیگر بر اساس سهمیه‌بندی بین همة ملیتهای این كشور تقسیم می‌گردد. مادة ٦٢ قانون اساسی كشور می‌گوید كه مهمترین رسالتها و مسؤولیتهای شورای فدرال تفسیر قانون اساسی، رفع و رجوع اختلافات مابین ایالتها و تصمیم‌گیری در ارتباط با تخصیص اعتبار دولت فدرال به ایالتها می‌باشد. شورای فدرال صلاحیت تصمیم‌گیری انحصاری در مورد بودجه را ندارد، بلكه بودجه تنها با موافقت مجلس نمایندگان مردم تصویب می‌گردد (مادة ٦٥ قانون اساسی). براساس همین قانون، شورای فدرال مكلف است، سالانه دو جلسه برگزار كند.
كشورهای دیگر
یكی از عناصر و مؤلفه‌های اصلی هر نظام فدرال مشاركت ایالتها در سیاستگزاری و تصمیم‌گیری دولت مركزی می‌باشد[٥٥]. این امر در اكثر كشورهای فدرال (به استثنای میكرونزی، سنت كیتس، امارات متحدة عربی و ونزوئلا) از طریق پایه‌گذاری یك سیستم دو مجلسی تأمین گردیده است كه عرفاً یكی از آنها از نمایندگان كل مردم كشور تشكیل می‌گردد و دیگری نمایندگی منافع ایالتها را برعهده دارد. اگر چه تفاوتهای زیادی بین كشورهای فدرال در ارتباط با نوع گزینش اعضا، تركیب و صلاحیتهای شورای فدرال به مثابة نمایندگی ایالتها و مناطق مختلف كشور در سطح مركزی فدرال وجود دارد، با این حال وظیفة اصلی این شورا یا مجلس دوم در تمام این كشورها مشاركت در پروسة قانونگذاری و دیگر امورات مربوط به تعیین موازین قانونی سطح و دولت مركزی می‌باشد[٥٦].
مشكلات سیستم دو مجلسی اتیوپی
شورای فدرال بر اساس قانون اساسی این كشور ارگان نمایندگان «ملتها، ملیتها و خلقها»، یعنی اقوام این كشور می‌باشد. هر یك از این اقوام حق حداقل یك كرسی و همچنین برای هر یك میلیون نفر از جمعیت آن یك كرسی دیگر را دارد. در حال حاضر ٦٤ قوم در شورای فدرال نمایندگی دارند. بنابراین اعضای شورای فدرال، بر خلاف كشورهای برخوردار از نظام دو مجلسی ایالت یا كل مردم ایالت متبوع خود را نمایندگی نمی‌كنند، بلكه اقوام را. شورای فدرال اتیوپی برای این بنیانگذاری گردید، تا همیاری و دوستی بین اقوام این كشور را بر پایة برابری و احترام متقابل حفظ كند و تكامل بخشد[٥٧]. بنابراین وظیفة اصلی شورای فدرال اتیوپی عبارت است از صیانت از جایگاه قانونی اقوام اتیوپی و اعتلای آن. بر طبق قانون اساسی این كشور این شورا دو صلاحیت اصلی دارد، تفسیر قانون اساسی و رفع مناقشات و تنظیم مناسبات ایالتها. بنابراین شورای فدرال اتیوپی بر خلاف ؛مجلس دوم» در كشورهای دیگر فدرال كه در آنها این ارگان حداقل در پروسة قانونگزاری دولت مركزی مشاركت دارند، نه حق ارائة لایحة قانونی به پارلمان نمایندگان مردم را دارد و نه حق وتوی مطلق یا نسبی. حتی در پروسة تعیین موازین و مقررات قانونی دولت مركزی مورد استماع و مشاوره هم قرار نمی‌گیرد.[٥٨]. لذا شورای فدرال اتیوپی یك «مجلس دوم» واقعی با اختیارات و صلاحیتهای ضرور نمی‌باشد. بنابراین مدل دولتی اتیوپای باید در واقع یك مجلسی محسوب گردد.
وجود یك مرجع داوری
كشورهای دیگر
یك معیار مهم برای شناسایی كشورهای فدرال و تأمین كاركرد آن وجود مكانیسمهایی برای حل اختلاف برآمده از تقسیم عمودی قوا می‌باشد[٥٩]. آنچه كه در این خصوص اهمیت تعیین‌كننده پیدا می‌كند این می‌باشد كه این مرجع داوری باید بی‌طرف و مستقل باشد. اگر صلاحیت حل اختلاف در مورد قانون اساسی را یكی از دو سطح فدرال یا ایالتی داشته باشند، این امر خودمختاری و استقلال عمل سطح فدرال و ایالتی و تقسیم و توزیع قدرت بین آنها را به مخاطره می‌اندازد.
در كل سه نوع مهم مكانیسم حل اختلاف وجود دارد[٦٠]:
ایرادات مدل داوری اتیوپی
اتیوپی یك مدل چهارمی را ایجاد نموده است. همانطور كه فوقاً نیز گفته شد، شورای نمایندگی ایالتها در این كشور مسئول تفسیر قانون اساسی می‌باشد كه و این از دو لحاظ مشكل‌ساز است: نخست از این لحاظ كه شورای نمایندگی ایالتها یك نهاد بی‌طرف نیست، بلكه خود در نظام دو مجلسی بخشی از پارلمان می‌باشد و می‌توان آن را بالاترین ارگان فدرال نامید. دوم اینكه قانون اساسی بطور مشخص مقرر نموده كه این ارگان اختلافات بین دولت فدرال و دولتهای ایالتی را نیز باید حل و فصل كند[٦١]. بنابراین حدود و ثغور وظایف و نوع اختلافاتی كه این شورا باید حل كند، در قانون اساسی گنگ و مبهم فرموله شده است. قانون اساسی اتیوپی همچنین هیچ ابزاری را برای همكاری بین دولت فدرال و دولتهای ایالتی تعیین ننموده است و این با توجه به تعداد زیادی از صلاحیتهای قانونگذاری مشتركی كه بین این دو سطح وجود دارد، دشواریهای زیادی ایجاد می‌كند[٦٢]. در قانون اساسی این كشور همچنین اصل «وفاداری به نظام فدرال» هم كه در كشورهای فدرال دیگر دو سطح دولتیِ فدرال و ایالتی را مكلف به رعایت همدیگر، تبادل اطلاعات و همكاری می‌كند، وجود ندارد.
پانوشتها:
[١] عنوان مقاله «فدراليسم قومي در اتيوپي ـ ميان حق تعيين سرنوشت و بالكانيزاسيون» مي‌باشد كه با عنايت به تز مقاله قدري از سوي مترجم تغيير داده شده است. (مترجم)[٢] Federal Democratic Republic of Ethiopia
[٣] Afar, Amhara, Benishangul-Gwmuz (B/G), Gambella, Harar, Oromia, Somali, Southern Nations, Nationalities and Peoples Regional State (= SNNPRS), Tigray
[٤] Schubert/Klein: Das Politiklexikon, Bonn 2001. www.bpb.de
[٥] www.bpb.de
[٦] Houben: Kulturpolitik und Ethnizität in Rußland, Berlin 2003, p. 71 Khazaleh: Wessen Kultur bewahren. Basel 2000, Kapitel 14..
[٧] Sundhausen: Staatsbildung und ethnisch nationale Gegensätze auf dem Balkan. Aus Politik und Zeitgeschichte (B10-11/2003), Kapitel 1.
[٨] Jahn: Demokratie und Nationalismus alias Patriotismus – Einheit oder Widerspruch. Bergen 1994. S. 63; Cedermann: Ethnizität und Nationalismus. Vorlesung zum Thema Herausforderungen und Kösung gegenwärtiger Konflikte. Technische Hochschule Zürich.
[٩] Hrbek: Födralismus und Demokratische Legitimität. Internationale Föderalismuskonferenz in Brüssel. 2005. S. 3
[١٠] Watts: models of Federal Power Scharing. International Conference of Federalism in Mont Tremblant, 1999. S. 4 – Auclair: Le Féderalisme: Ses Prinipes, sa flexiblité, International Conference on Decentralisation in Manila, 2002, S. 5.
[١١] Watts: Aktualität der föderalistischen Idee. International Conference on Federalism in St. Callen, 2002. S. 3
[١٢] Mc Garry, Can Ferealism Help to Manage Ethnic or National Diversity, in: Federations Magazine, Vol. 4, No.1, 2004 – Coppieters/Scholsem: Paper for the Working Group on Federalism, Conflict Prevention and Settlemnt, International Conference of Federalism, Brüssel 2005. S. 3
[١٣] Pseudo- oder Qusi-Föderation
[١٤] Hreb (8 زير نويس شمارة)
[١٥] Checks and balances
[١٦] در اوروميايي‌هاي برخوردار از يك زبان واحد هم كشاورز يافت مي‌شود، هم چادرنشين؛ گوراژها 3 زبان مختلف با گويشهاي متفاوت دارند؛ در غرب اوروميا اقوام دوزبانه وجود دارند؛ اصل و تبار مي‌تواند مهمتر از اشتراكات زباني و فرهنگي (براي مثال امهارها در مقابل سخنوران تيگري‌زبان)؛ در اكثر اين خلقها پيروان دو يا بيش از دو دين وجود دارد.
[١٧] اينجا بايد اضافه شود كه اين آمارها تخميني هستند و بخشاً بسيار درنوسانند. بر طبق CIA World Factbook تركيب جمعيتي اين كشور بدين ترتيب مي‌باشد: اورومو 40 درصد، امهارا و تيگره 32 درصد، سيدامو 9 درصد، شانكلا 6 درصد، سومالي 6 درصد، آفار 4 درصد، گوراژه 2 درصد، بقيه 1 درصد.
[١٨] Markakis: Conflict in Prefederal Ethiopia. In Ministry of Federal Affairs/GZT (Hrsg.), First National Conference on federalism, Conflict and Peace Building, Addis Abeba 2004, S. 11; Andreas: Ethnic Federalism. In: Ministry of Federal Affairs/GZT (Hrsg.), 2004, S. 150 – 158
[١٩] Shoa
[٢٠] ملس (Meles) رهبر«جبهة آزاديبخش مردم تيگراي»، رئيس جمهور دولت موقت آن هنگام و نخست‌وزير جمهوري فدرال دمكراتيك اتيوپي امروز مي‌باشد.
[٢١] Hashem: Ethiopia; the Challenge of many Nationalities, Federations Magazine, Vol. 1, No. 5, 2001
[٢٢] Lötzer/Eikenberg, Ethnische Heterogenität und sozio-kulturelle Komplexität, Hamburg 1994, www.inwent.org
[٢٣] Hashim: Conflikt Management Structures and Intervention ander the Ethiopian Constitution, in: Federal Ministry of Affairs GTZ, 2004, 231
[٢٤] unity within diversity
[٢٥] در سال 1987 14 استان قديمي و از دوران پادشاهي به جايي مانده به 34 حوزة اداري تبديل شده بود.
[٢٦] Woreda
[٢٧] subregional
[٢٨] Zonen
[٢٩] Kebels
[٣٠] نگاه كنيد به Andreas، زيرنويس شمارة 13، ص 167، همچنين ص 59 به بعد منبع ذيل:
Aalen, Ethnic Federalism in a Dominant Party State: the Ehiopian Experience 1991 – 2000, Bergen 2002
[٣١] McGarry, Federal Political System and National Minorities, in: Griffiths (Ed.), Handbook of Federal Countries, Montreal 2002, p. 429.
[٣٢] سياست كردن به سود اطرافيان و هوادارن و اعضاي حزب خودي.
[٣٣] Pausewang, Äthipien: Staatskrise, Rechtsstaatlichkeit und die Reform des Sicherheitssektors, in: Debiel (Hrsg.), Der zerbrechliche Frieden. Krisenregionen zwischen Staatsversagen, Gewalt und Entwicklung, Bonn 2002, S. 271
[٣٤] Assefa, Theory versus Practice in the Implementation of Ethiopian’s Federalism, Seminar on Ethnic Federalism: the Challenge for Ethiopia, Addis Abeba 2004, p 29
[٣٥] نگاه كنيد به Aalen، زيرنويس شمارة 19 در ص 85
[٣٦] مصاحبه با گابريب، وزير امور فدرال، در Federations Magazine، سال 3، شمارة 3، 2003
[٣٧] بنگريد به Lecours, Kingdom of Belgium، منتشر شده از سوي Forum of Federations: www.fed.org (ماه مه 2005)
[٣٨] بنگريد به Mathew, Republic of India ، منتشر شده از سوي Forum of Federations: www.fed.org (ماه مه 2005)
[٣٩] بنگريد به Cameron, Canada ، منتشر شده از سوي Forum of Federations: www.fed.org (ماه مه 2005)
[٤٠] بنگريد به Stauffer/Töpperwien/Thalmann-Torres, The Suiss Confederation ، منتشر شده از سوي Forum of Federations: www.fed.org (ماه مه 2005)
[٤١] بنگريد به Van der Westhuizen, Republic of South Africa، منتشر شده از سوي Forum of Federations: www.fed.org (ماه مه 2005)
[٤٢] واتس: تنوع در فدراليسم. زالتسبورگ: زيرنويس شمارة 7، ص 5.
[٤٣] براي كسب اطلاعات بيشتر در مورد نحوة تقسيم صلاحيتها در كشورهاي فدرال بنگريد به Auclair (منبع زير نويس شمارة 8، ضميمة شمارة 1.
[٤٤] Schweizer, Kantonales Recht, Historisches Lexikon der Schweiz: www.lexhist.ch
[٤٥] نگاه كنيد به Andreas، زير نويس شمارة 13، ص 169
[٤٦] De Wall/Roscheck, Vorlesungsskript Staatsrecht 1 (Staatsorganisationsrecht), 2003, s. 39 f.
[٤٧] Mohammad, Federalism and its Implications for the Language Question in Ethiopia, in: Ministry of Federal Affairs/GTZ, 2004, p. 248.
[٤٨] نگاه كنيد به نظام فدرال در اتريش و به ويژه آلمان؛ هر چند در اين دو كشور پارلمان فدرال اختيارات وسيعي دارد، اما ايالتها هم در مرحلة تدوين و تصويب قوانين شركت داده مي‌شوند و هم به ويژه در زمينة تعيين نحوة اجراي اين قوانين.
[٤٩] Dahlby, Taxing Choices, International Conferenz on Federalism, Mont-Tremblant 1999; Wilkins, Fiscal Options in Power Sharing Arrangements; in: www.forumfed.org
[٥٠] بانك جهاني، اتيوپي در Public Expenditure Review, Vol. II, 2004, pp. 22: www.wordbank.org
[٥١] Befekadu, The Legal Framework for Fiscal Decentralisation, in: Eshete, Fiscal Decentralisation, Addis Abeba 1994, p. 71.
[٥٢] Eshete, Issues of Vertical Imbalance in Ethiopia’s System of Fiscal Decentralisation, in: Eshete, 1994, p. 167
[٥٣] Weltbank, Ethiopia: Regionalisation Study, 2000, p. 30, www.worldbank.org; Van de Loop, Local Democracy and Decentralisation in Ethiopia, Addis Abeba 2002, p. 55; Watts, Comparing Equalization in Federations, Conference on Fiscal Equalization and Economic Development Policy within Federations, Charlottetown 2002
[٥٤] Worldbank, PER, p. 34.
[٥٥] Falland ، بنگريد به زيرنويس شمارة 30 در ص. 19.
[٥٦] Watts, Participation of Federated Entities in Federal Policy-Making, International Conference of Federalism, Brüssel 2005, pp. 9
[٥٧] Hashim، بنگريد به زيرنويس 17، ص 233 و 234.
[٥٨] Assefa, Multiculturalism and Federalism, in: Ministery of Federal Affairs/GTZ (Hrsg.), p. 310; Pätz, Ethiopia’s Return to Federalism, Federations Magazine, Vol. 4, Nr. 1 2004
[٥٩] Watts, Comparing Federal Systems, Montreal 1999, pp. 99
[٦٠] همان منبع
[٦١] Hashim ، به زيرنويس شمارة ١٧، صفحات ٢٣٣ به بعد بنگريد.
[٦٢] Assefa, Theory