اشاره مترجم:
مقصود نویسندگان مقاله حاضر از «دولتهای عضو» دولتهای ایالتی (آمریكا، آلمان)، استانی (كانادا، اسپانیا) یا كانتونی (سویس) می‌باشد كه در كشورهای فدرال در كنار دولت مركزی فدرال وجود دارند و در مناطق خودمختار خود حاكمیت سیاسی اعمال می‌كنند، در عین حال كه در رهبری فدرال كشور نیز مشاركت دارند. اینكه این دولتهای عضو به چه میزان در سطح فدرال قدرت و نفوذ دارند، در درجة نخست به نوع نظام فدرالیستی برگزیده و پایه‌ریزی شده برمی‌گردد. دسته‌ای از كشورهای فدراتیو وجود دارند كه در آن فدرالیسم نوع «دوآل» یا «دوگانه» پایه‌ریزی شده، و در نوع دیگری فدرالیسم «همیاری» یا «تعاونی». در دستة اول اصولاً همكاری و ارتباط دو سطح فدرال و ایالتی با هم كم می‌باشد و هر دو سطح كمترین نفوذ و تأثیر را بر یكدیگر دارند، درحالیكه در دستة دوم میزان همكاری و حتی درهم‌تنیدگی دو سطح بسیار بالاست و به تعبیری هر دو سطح به هم وابسته هستند، بدین معنی كه نفوذ دولت فدرال در ایالتها (از طریق تصویب مهمترین قوانین در مجلس فدرال) بسیار بالا است و در عین حال قدرت ایالتها هم در سطح فدرال در امر اعمال نفوذ و كنترل بر دولت فدرال (مثلاً از طریق تأثیرگذاری بر قوانین فدرال در همان مرحلة تدوین و تصویب آن) بسیار زیاد است. فدرالیسم دوگانه را در برخی از كشورها كه در آنها ایالتها از سطح استقلال و خودمختاری برابر با هم برخوردار نیستند، فدرالیسم نامتقارن نیز می‌نامند. و فدرالیسم در كشورهایی كه صلاحیتهای ایالتها با هم برابرند و همه به صورت گروهی و همبسته در مقابل دولت فدرال ظاهر می‌شوند و اعمال نظر می‌كنند، فدرالیسم متقارن نامیده می‌شود. با این توضیح توجه خوانندگان گرامی مجله «هه‌ورامان» را به مطلب ذیل جلب می‌كنم كه خلاصه‌ای است از مقاله‌ای[٢] طولانی كه توسط دو نویسندة نامبرده در ماه مارس امسال به سومین كنفرانس بین‌المللی فدرالیسم در بلژیك ارائه گردیده است.
یك: مقدمه
١. نمونه‌های مختلفی از كشورهای فدرال وجود دارند. اما همة آنها با وجود تنوع‌شان از چند وجه مشترك برخوردارند كه ساماندهی غیرمتمركز و نااقتدارگرایانة نظام دولتی و تفكیك و مخصوصاً تقسیم قدرت سیاسی و صلاحیتها بین دولتهای عضو و دولت كل (دولت فدرال مشترك)، برخورداری دولتهای عضو از خودمختاری در مناطق خود و همچنین مشاركت آنها در شكل‌دهی ارادة سیاسی كل كشور و رهبری دولت فدرال مركزی از مهمترین آنها می‌باشند. اما این اصلِ مشاركت در كشورهای فدرال، بسته به منشأ تاریخی و جامعه‌شناختی آنها به شیوه‌های مختلفی پیاده گردیده و بدین سبب نمودهای مختلفی پیدا كرده است. هر چند، نوع معینی از توپولوژی آنها ممكن است، اما چون این مقوله خیلی گسترده است، باید در این مختصر گزینشی در ارتباط با اشكال مشخص و متعدد اصل مشاركت صورت گیرد. لذا بعنوان اولین موضوع «سیستم دو مجلسی» به مثابه ابزار هم‌فرمانی[١]، یعنی مشاركت تعیین‌كنندة دولتهای ایالتی در تصمیم‌گیریهای كلان دولت فدرال، معرفی می‌گردد. موضوع دوم به دخیل دادن دولتهای ایالتی در تصمیم‌گیریهای دولت فدرال برمی‌گردد. خود این موضوع نیز دو جنبه به خود می‌گیرد: یكی دخیل بودن دولتهای عضو در هنگام تجدیدنظر در قانون اساسی كشور می‌باشد و دیگری شركت آنها در فرآیند تصویب قوانین عمومی.دو: سیستم دو مجلسی به مثابه ابزار هم‌فرمانی٢. هم‌فرمانی یا همكاری و مشاركت تعیین‌كنندة دولتهای عضو در روند عینی شدن صلاحیتهای فدرال اغلب از طریق دخیل دادن نظام‌مند آنها در ارگانهای سیاسی دولت فدرال صورت می‌پذیرد. در اكثر كشورهای فدرال (البته نه در همة آنها) پارلمان فدرال بر طبق سیستم دو مجلسی سازماندهی می‌شود كه یكی از آنها از نمایندگان مردم سراسر كشور تشكیل می‌گردد و دومی از نمایندگان ایالتها، كانتونها یا استانهای كشور. مجلس دوم را بدین سبب اغلب «نمایندگی ایالتها در مركز» می‌نامند. این مجلس گاهاً نیز «مجلس سنا» نامیده می‌شود.
٣. شیوة سازماندهی این مجلس در كشورهای فدرال می‌تواند با هم بسیار متفاوت باشد. این تفاوتها می‌توانند ریشه در نظام انتخاباتی این كشورها (سیستم انتخابات اكثریتی یا نسبیتی)، منشأ و فرآیند تاریخی شكل‌گیری ساختارهای فدرال آنها (تمركززدایانه یا تمركزگرایانه)، تعداد دولتهای عضو و همچنین رابطة دموگرافیك (بافت جمعیتی) و اقتصادی آنها با هم داشته باشند. در كل می‌توان دو نوع مختلف از مجلس دوم (یا نمایندگی ایالتها، استانها یا مناطق) را در سطح سراسری و مركزی از هم متمایز ساخت. در برخی از كشورها نمایندگانی كه در این مجلس دوم حضور دارند مستقیماً از طرف خود مردم آن مناطق برگزیده می‌شوند. در برخی دیگر از كشورها این نمایندگان را پارلمانهای ایالتی انتخاب نموده و به مجلس دوم می‌فرستند. و بالاخره دسته‌ای نیز وجود دارد كه در آن این نمایندگان (وزیران) از طرف دولتهای ایالتی منصوب و به آن مجلس فرستاده می‌شوند. همچنین تعداد نمایندگان دولتهای عضو در این ارگان در كشورهای فدرال ممكن است متفاوت باشد. در برخی نسبت جمعیت در نظر گرفته می‌شود و در برخی دیگر صرف نظر از بزرگی و كوچكی جمعیت و مساحت آن مناطق، همه به یك میزان نماینده به این مجلس می‌فرستند. در اینجا می‌توان این تز را مطرح ساخت كه تعداد دولتهای عضو و فرآیند تاریخی ساختار فدرال (از تمركزگرایی به تمركززدایی یا بالعكس) فاكتورهای مهمی می‌باشند كه در هر كشور میزان توزیع قدرت و توازن قوا را نشان خواهد داد. حائز اهمیت همچنین این نكته می‌باشد كه آیا اشخاصی كه چون نمایندة ایالت به آن مجلس فرستاده می‌شوند، از وكالت انتخابی برخوردارند یا انتصابی.
سوم: دخیل دادن دولتهای عضو در قرارهای فدرال
الف) شركت آنها در تجدیدنظر در قانون اساسی
٤. یك جنبة دیگر با اهمیت مشاركت فدرال دولتهای عضو، در كنار شركت داشتن آنها در تصمیم‌گیرهای معمول فدرال، تأثیرات و نفوذ و قدرت آنها برای تغییر قانون اساسی فدرال می‌باشد. این مشاركت دولتهای عضو می‌تواند به شیوه‌های متعددی صورت گیرد (همه‌پرسی مجزا در مناطق، الزامی بودن موافقت پارلمانهای دولتهای عضو، الزامی بودن موافقت نمایندگی این مناطق در مركز، یعنی همان مجلس دوم). قدرت دولتهای عضو در امر تغییر یا عدم تغییر قانون اساسی یكی از عناصر مهم فدرالیسم و كنفدرالیسم می‌باشد.
ب) مشاركت دولتهای عضو هنگام تدوین و تصویب مقررات فدرال
٥. مشاركت دولتهای عضو هنگام تعیین موازین فدرال می‌تواند به شیوه‌های بسیار متعددی صورت گیرد. این مشاركت مثلاً می‌تواند هم خصلت رسمی داشته باشد و هم غیررسمی. در صورتیكه این مشاركتها مورد به مورد باشند، این امكان برای دولتهای عضو بوجود می‌آید كه در مواردی ویژه نفوذ و نظر خود را اعمال كنند، و این درحالیست كه مكانیسمهای موجود و از قبل تعیین شده در ساختار سیاسی به دولتهای عضو به شیوة كلی حق اعمال نظر را می‌دهند. این حق می‌تواند در سطح پارلمان عینیت یابد و یا در سطح حكومت. این مشاركت و حق اعمال نظر می‌تواند بر مبنای قراردادی بین دو سطح فدرال و ایالتی صورت پذیرد یا داوطلبانه و به دعوت دولت فدرال.
٦. معمولی‌ترین و محتملاً شفاف‌ترین نمونة مشاركت دولتهای عضو در پروسة قانونگذاری فدرال در مكانیسمهای ساختاری و مدون مشاركت و دخالت پارلمانی، یعنی از طریق مجلس دوم متشكل از نمایندگان ایالتها و مناطق مختلف می‌باشد. در سیستم دو مجلسی به ویژه دو عنصر اصلی ذیل میزان مشاركت و نفوذ واقعی دولتهای عضو را بر سیاست كلان و سراسری دولت فدرال مشخص می‌سازند: از طرفی اختیارات و صلاحیتهای مجلس دوم و از طرفی دیگر نقش مجلس دوم در جریان قانونگذاری. به كمك این دو عنصر می‌توان سنخ‌شناسی این مقوله را صورت داد.
پ) نقش دولتهای عضو در تشكیل دولتهای فدرال و در كنترل آنها
٧. در كشورهای فدرالی كه با سیستم دو مجلسی كار می‌كنند، دولتهای عضو (ایالتها، كانتونها، مناطق، كانتونها) نفوذ و اختیارات معینی در امر تشكیل دولت فدرال دارند، چون دولت فدرال باید بتوان به رأی موافق اكثریت نمایندگان مجلس دوم تكیه كند. البته این قاعده شامل همة كشورهای فدرال نمی‌شود. در برخی از كشورهای فدرال، دولت فدرال می‌تواند كار كند، بدون اینكه الزاماً نیاز به رأی موافق اكثریت نمایندگان مجلس دوم داشته باشد.
٨. در برخی از كشورهای فدرال دولتهای عضو می‌توانند تا حد معینی بر دولت فدرال كنترل سیاسی اعمال كنند، مثلاً آن هنگام كه دولت مكلف است در مجلس دوم هم مورد استیضاح قرار گیرد و به پرسشهای نمایندگان ایالتها پاسخ دهد. اما تنبیه دولت فدرال توسط مجلس دوم (مثلاً از طریق مجبور ساختن دولت فدرال به استعفا) جزء استثنائات می‌باشد.
٩. جالب است بررسی شود كه آیا و در كدامیك از كشورهای فدرال دولت فدرال از نمایندگان دولتهای عضو تشكیل می‌گردند و یا آیا دولتهای عضو نمایندگی تضمینی در دولت فدرال دارند. می‌توان تصور كرد كه دولت فدرال از اشخاصی تشكیل گردد كه در دولتهای عضو وكالت و نمایندگی سیاسی دارند و از این طریق می‌توان آنها را نمایندگان دولتهای عضو در دولت فدرال پنداشت. [در برخی از كشورهای فدرال هم، اعضای دولت فدرال تقریباً به نسبت جمعیت ملیتها از آحاد این ملیتها تشكیل می‌گردد، هر چند آنها بطور مستقیم از طرف این ملیتها انتخاب نمی‌شوند. برای نمونه اعضای دولت سویس از همة ملیتهای این كشور و همة جریانات سیاسی مهم كشور می‌باشند و این یك نوع توازن قوا و ثبات سیاسی و قومی در این كشور ایجاد نموده است. در لبنان هم پستهای مهم مملكتی بین ملیتهای این كشور تقسیم گردیده‌اند. توضیح مترجم.]
[ Michel LEROY und Jeroen VAN NIEUWENHOVE [1]
[2] عنوان آلمانی مقاله «Die Beteiligung der Teilstaaten an der föderalen Führung» می‌باشد.
[3] آلمانی: Mitbestimmung، انگلیسی: co-determination
منبع: http://www.federalism2005.be/de/home/working_group3_2_intro14