نوشتة اورزولا ابدرهالدن (دانشگاه سانت گالن سویس)
نظامهای فدرال صرفاً از طریق مرزبندی صلاحیتها بین دولتهای عضو[١] (ایالتها، كانتونها، …) و همچنین بین دولتهای عضو و دولت فدرال مركزی عمل نمی‌كنند. همگامی و همكاری بین سطوح مختلف كشور فدرال نیز به همان اندازه از اهمیت برخوردار است.
در متن حاضر ابتدا توضیح داده می‌شود كه چرا چنین است، چرا توافقات و همكاری بین دولتهای عضو از اهمیت فزاینده‌ای برخوردار است. در ادامة آن بطور خلاصه اشكال مختلف همكاری تشریح می‌گردند، از كنفرانسهای دولتی گرفته تا هماهنگی‌های غیررسمی و در خاتمه به چالشها و روندهای مربوطه پرداخت می‌شود.[٢] بدون اینكه روندها و مكانیسمهای فدراسیونهای دیگر نادیده گرفته شوند، بر تجارب موجود در كشور فدرال سویس تكیه خواهد شد، چه كه به ویژه در سویس همكاری بین دولتهای عضو (كانتونها) در سالهای اخیر از اهمیت بیش از پیش برخوردار گشته است و به كمك نمونة سویس تحولات و مشكلات در این زمینه نشان داده می‌شوند كه به این یا آن شكل در كشورهای فدرال دیگر نیز وجود دارند.
١. اهمیت فزایندة همكاری ارگانهای فدرال و ایالتی با هم
خواست «زندگی بر پایة احترام و ملاحظة متقابل و تنوع در [عین] اتحاد»[٣] بعنوان یكی از اصول پایه‌ای برای پابرجا ماندن طولانی و كاركرد مثبت كشور فدرال سویس در قانون اساسی این كشور درج گردیده است. این اصل البته تنها در این كشور از اعتبار برخوردار نیست، بلكه در هر كشوری كه به شیوة فدرال سازماندهی شده باشد، صدق می‌كند. و البته این به ویژه در كشور چند زبانه و چند فرهنگی سویس چندان بدیهی نیست: سویس در سرزمین بسیار كوچك خود ٢٦ كانتون [ایالت] را دارد. در مساحت ٤١٢٩٠ كیلومتر مربع آن هفت میلیون و چهارصد و پنجاه هزار نفر زندگی می‌كنند. در مقابل آن، مثلاً ایالت بایرن آلمان، بعنوان تنها یكی از ١٦ ایالت این كشور، بیش از ٧٠٥٥٣ كیلومتر مربع مساحت و یازده میلیون و شش صد هزار نفر جمعیت دارد و بنابراین خیلی بزرگتر از كل ٢٦ كانتون سویس می‌باشد. این ارقام نه تنها كوچكی خاك سویس را نشان می‌دهند، بلكه همچنین تنوع و بغرنجی آن را. چون 26 كانتون واحدهایی نیستند كه مصنوعی و بطورخودكامانه بوجود آمده باشند، بلكه هر یك خود به تنهایی «كشورهای» (كوچكی) می‌باشند كه تاریخاً شكل گرفته‌اند. هر یك از آنها نه تنها سرزمین و حوزة حاكمیت خود را دارد، بلكه همچنین هویت مستقل خود را در چهارچوب كشور فدرال. سویس كشوری است كه «از پائین به بالا» شكل گرفته است: اولین واحد سیاسی سویس نه دولت مركزی فدرال، بلكه كانتونها بوده‌اند كه در سال ١٨٤٨ پس از یك دوره آشفتگی سیاسی متحد شدند و حكومت فدرال سویس را، آنطور كه امروز آن را می‌شناسیم، بوجود آوردند.[٤] بنابراین پیشینه و دلیل تاریخی شكل‌گیری سویس با خیلی از كشورها چون آلمان و اتریش كه در آنها كل سرزمین بین دولتهای ایالتی تقسیم گردید، متفاوت است. هر چند تقسیمات كشوری این كشورها نیز فاقد مبنای تاریخی نبوده، به این معنی كه خودسرانه بوقوع نپیوسته، اما با این وجود تقسیم داخلی متعاقب این كشورها به ایالتها یك نوع درك و خودآگاهی دیگری بخشیده است.
این واقعیت ـ یعنی اصیل‌تر بودن كانتونهای سویس به نسبت دولت مركزی فدرال این كشور ـ در مقررات مختلف مندرج در قانون اساسی فدرال این كشور بازتاب یافته است، به ویژه در مادة ٣ آن كه می‌گوید: «كانتونها مستقلند تا آنجا كه 
استقلال آنها از طریق قانون اساسی فدرال محدود نشده باشد؛ آنها صلاحیت قانونگذاری و اجرای همة این حقوق و قانونی را دارند كه فدرال نیستند». البته از این مقرره نباید چنین برداشت نمود كه كانتونها به مفهوم حقوق بین‌المللی كلاسیك عالی‌ترین قدرت قانونگذاری مستمر و مطلق و تقسیم‌ناپذیر می‌باشند، بلكه بر طبق این ماده ایالتها تنها آنجا و در آن مواردی مستقل می‌باشند كه قانون اساسی فدرال مسئولیتها و صلاحیتها را به سطح فدرال واگذار ننموده باشد[٥].
این امر همچنین بدین مفهوم است كه چنانچه در موردی معین قانون اساسی فدرال مشخص نكرده باشد كه صلاحیت تصمیم‌گیری و تعیین موازین مربوطه به كدام سطح تعلق دارد، كانتونها از این صلاحیت برخوردار می‌گردند. چون در سویس برای هر تغییر قانون اساسی موافقت اكثریت مردم و همچنین اكثریت كانتونها ضروری است، پروسة تبیین و تعیین حدود و ثغور صلاحیت دولت مركزی فدرال و یا انتقال این صلاحیت از ایالتها به دولت فدرال غالباً به درازا می‌كشد و اجرای آن پرزحمت می‌باشد. این موقعیت قوی تاریخاً شكل‌گرفتة كانتونها در زمینة تغییر قانون اساسی توسط ماة ٤٦ قانون ااساسی فدرال كه صلاحیت پیاده كردن و اجرای قوانین فدرال را به كانتونها واگذار می‌كند، نیرومندتر نیز می‌گردد.
مقرره‌های مشابهی برای نمونه در قانون اساسی جمهوری فدرال آلمان وجود دارند، برای نمونه مادة ٣٠ آن مقرر نموده كه اجرای صلاحیتها و وظایف دولتی حق ایالتها می‌باشد، چنانچه قانون فدرال مربوطه مقررة دیگری را تعیین ننموده باشد.
بنابراین می‌بینیم كه كانتونها در چهارچوب سویس به مانند ایالتها در آلمان از اختیارات و صلاحیتهای وسیعی برخوردار می‌باشند، هر چند كه كانتونهای سویس در قیاس بین‌المللی بسیار كوچك می‌باشند. لذا اینجا این سوال پیش می‌آید كه آنها چطوری به آن وظایفی كه هر دولت مدرن باید از عهده‌اش برآید، عمل می‌كنند. چون در جهان مدرن و گلوبالیزه شده مسائل فراوانی وجود دارند كه حتی در چهارچوب كل كشور فدرال هم حل‌شدنی نیستند (چون حفظ محیط زیست، جنایت بین‌المللی، تروریسم و غیره). این مسائل و مسئله تحرك و نقل‌مكان كردن مردم مقررات واحدی را طلب می‌كنند و نه ٢٦ نوع در داخل یك كشور واحد (مثلاً در زمینة آموزش و پرورش و امور آموزش عالی). به همین جهت نه تنها اهمیت همكاری بین كشورهای جهان، بلكه همچنین بین ایالتهای داخل كشور فدرال نیز افزایش می‌یابد و علی‌الخصوص در سویس اشكال مختلف همكاری از طرفی بین كانتونها و از طرفی دیگر بین دولت فدرال و كانتونها نقش مهمتری می‌یابند[٦].
٢. همكاری بین دولت فدرال و دولتهای عضو
بطور كلی می‌توان با عنایت به مقررات مختلف در كشورهای فدرال انواع همكاریهای داخلی را در آنها از هم متمایز ساخت:
• ابتدا قرارهای سنتی بین دولتهای عضو (ایالتها). این قرارها به اشكال متعدد وجود دارند. دولت فدرال نیز می‌تواند در چهارچوب صلاحیتهایش در این توافقات شركت ورزد. البته قرارهای بین دولت فدرال و دولتهای كانتونی در سویس نادر هستند، چون آنها تنها در چهارچوب صلاحیتهای موازی دولت فدرال و كانتونها ممكن هستند، و چنین صلاحیتهایی تقریباً وجود ندارند.
• یك نقش مهم را از طرفی نهادهای مشترك دولتهای عضو بازی می‌كنند و از طرفی دیگر نهادهای مشترك كانتونها و دولت فدرال. و اینها قرارهایی هستند كه از نرمهای قانونی ـ سازمانی برخوردار هستند و بدین وسیله ایجاد ارگانهای مشترك را موجب می‌شوند.
• البته تمام این قرارها جای تماسهای شخصی كارمندان و كاركنان ادارات سطوح مختلف دولت فدرال و دولتهای عضو را نمی‌گیرد. این ارتباطات نه تنها در آغاز هر قراری برقرار می‌گردند، بلكه یك بخش مهم از روابط سیاسی در نظام فدرال را تشكیل می‌دهند.
٢.١ قراردادها بین سطوح مختلف نظام فدرال
٢.١.١ مبانی
در قانون اساسی فدرال سویس كه در سال ١٩٩٩ بطور كامل مورد بازبینی و تجدید نظر قرار گرفت، مجاز بودن، شكل و محدودیتهای قرارهای میان‌كانتونی و همچنین شركت دولت فدرال در آنها در مادة ٤٨ آن مقرر گردید كه بر طبق آن كانتونها می‌توانند مابین خود قراردادهایی را عقد كنند یا در آنها شركت كنند، چنانچه آنها به وظایف و صلاحیتهایی برمی‌گردد كه به كانتونها تعلق دارند یا فدرال هستند، اما از طرف دولت فدرال به آنها تفویض گردیده‌اند. علاوه بر این كانتونها مجازند سازمانها و نهادهای مشترك بوجود آورند. در كشورهای فدرال دیگر نیز همچون توافقاتی بین ایالتها جایز می‌باشند.
٢.١.٢ محدودیتها
در سویس قرارهایی بین كانتونها كه حقوق دولت فدرال یا كانتونهای دیگر را خدشه‌دار سازند، مجاز نیستند. قراردادهای سیاسی میان كانتونها ممنوع می‌باشد، هر چند كه این امر در قانون اساسی فدرال به این صراحت قید نشده است. مقصود از قراردادهای سیاسی قراردادهایی می‌باشند كه به توازن فدرال بین كانتونها زیان وارد می‌آورد، مثلاً به این صورت كه توازن قدرت بین كانتونها را به طور محسوسی تغییر بدهند[٧]. البته این امر بدین مفهوم نیست كه كانتونها اجازه ندارند، قراردادهایی عقد كنند كه آنها را در رقابتهایی بین كانتونها و یا بین دولت فدرال و دولتهای كانتونی در موقعیت بهتری قرار بدهد. این قراردادها تنها نباید به شیوة سوء استفاده از قانون، مانع عملكرد دولت فدرال و یا كانتونهای دیگر در چهارچوب صلاحیتهایشان شوند. مضاف بر آن، كانتونها اجازه ندارند از اختیارات و صلاحیتهای خود دست بردارند، آن هم نه به نفع كانتونهای دیگر، نه به سود یك نهاد میان‌كانتونی و نه به نفع دولت فدرال[٨].
با وجود اینكه قانون اساسی فدرال ذكر می‌كند كه كانتونها به ویژه وظایفی كه اهمیت و بُعد منطقه‌ای دارند را می‌توانند برعهده بگیرند، با این وصف این مساله بدین معنی نیست كه همچنین قرارهایی كه به كل سویس برمی‌گردند و تمام كانتونها در آن سهیم هستند، ممنوع می‌باشند. به همین شكل دادگاه قانون اساسی آلمان نیز در سال ١٩٦١ نظر داد: «واقعیت برخورداری مشترك یا هماهنگ ایالتها از صلاحیت در یك حوزة معین (…) به خودی‌خود (…) دلیل این نمی‌باشد كه بطور طبیعی صلاحیت دولت فدرال در این زمینه محق می‌باشد. آن تمایزی كه برای هر نظام فدرال از اهمیت تعیین‌كننده برخوردار است این می‌باشد كه آیا ایالتها به توافق می‌رسند یا آیا سطح فدرال می‌تواند امری را حتی بر خلاف اراده و میل ایالتها و یا چند ایالت در بعد قانونگذاری تنظیم و مقرر كند و به اجرا درآورد.»[٩]
٢.٢ شركت سطح فدرال در همكاریهای درون كشوری
سطح فدرال می‌تواند در چهارچوب صلاحیتهای خود در قرارها و توافقات میان سطوحی (فدرال و ایالتی) و درون‌سطحی (كانتونها با هم) شركت ورزد. وی می‌تواند در عقد همچون قراردادهایی شركت كند و به دولتهای عضو (ایالته) در اجرای توافقات یاری رساند، تا جایی كه اصل تقسیم صلاحیتها كه قانون اساسی آن را تعیین نموده، اجازة آن را می‌دهد. علاوه بر این می‌تواند به یك نهاد مشترك میان ارگانی و میان دولتی نظام فدرال (فدرال و ایالتی) تعلق داشته باشد كه مسئول تنظیم قواعد موضوعی است كه در آن هر دو سطح دولت فدرال و دولتهای ایالتی بطور موازی صلاحیتدار هستند.
یك شكل ویژة شركت دولت فدرال در توافقات میان كانتونی در سویس «موافقت» با خود این مسئله توسط دولت فدرال می‌باشد: مضمون این توافقات جهت اطلاع روانة دولت فدرال می‌گردد. در صورت رضایت‌بخش نبودن احتمالی آن شورای فدرال (قوة مجریة این كشور) و نه كانتونهای مربوطه، می‌تواند در پارلمان فدرال این كشور به آن اعتراض كند.
در قانون اساسی فدرال قبل از ١٩٩٩، بر عكس امروز از یك اطلاع‌دهی صرف سخن در میان نبود، بلكه از یك «موافقت» توسط دولت فدرال. اما عملاً هیچ تفاوتی بین دو مقرره وجود ندارد، چون در قانون قدیم موافقت شرط اعتبار توافقات میان دولتهای كانتونی نبود.
٢.٣ مهمترین زمینه‌های عملی همكاری میان سطوحی و میان ارگانی در نظام فدرال
این قراردادها می‌توانند در تمام بخشهای فعالیت و صلاحیت دولتهای عضو بسته شوند. آنها را می‌توان بر طبق اهدافی كه دارند به چند دسته تقسیم نمود:
• توافقات برای اجرای مسئولیتهای مشترك دولتهای عضو: مضموناً توافقات میان كانتونی قبل از هر چیز در آن زمینه‌هایی از اهمیت بالا برخوردارند كه باوجود اینكه جزو صلاحیتها و اختیارات كانتونها می‌باشند، اما در عین حال قواعد و مقررات واحدی را در سطح سراسری ایجاب می‌كنند. یك نمونه برای همچون حالتی آموزش و پرورش می‌باشد. این حوزه سنتاً جزو اختیارات كانتونها می‌باشد، اما بخاطر مهاجرتهای فزایندة داخلی راه‌حلهای سراسری و مشترك هر چه بیشتر ضروری به نظر می‌رسند، به ویژه در امور آموزش عالی[١٠].
• توافق برای اجرای قوانین فدرال و یا حقوق بین‌المللی: انتگراسیون (جذب و همگراییِ) دم‌افزون بین‌المللی فدراسیونها نیز بطور فزاینده راه‌حلهای واحد می‌طلبد. هر چند در سویس سطح فدرال مجاز است كه در حوزه‌های صلاحیت دولتهای عضو نیز قراردادهای بین‌المللی را عقد كند و یا به چنین عقدنامه‌هایی بپیوندد[١١]، اما معمولاً چنین است كه دولت فدرال اجرا و پیاده نمودن این توافقات و همچنین قوانین فدرال را برعهدة ارگانهای دولتی كانتونها می‌گذارد. اما این امر غالباً و به ویژه تعهدات بین‌المللی كشور همسانی در مبانی حقوقی را ایجاب می‌كنند، به نحوی كه دولتهای عضو ناچارند موازین مشترك و یا دست كم هم‌مضمونی را مقرر و تصویب كنند[١٢].
• توافق در جهت تقویت نقش دولتهای عضو در سیاستگذاری دولت فدرال: علی‌الخصوص كنفرانسهای دولتی قادرند تأثیر مواضع دولتهای كانتونی بر دولت فدرال در سطح فدرال و سراسری را تقویت نمایند: چنانچه كانتونها از طریق كنفرانسهای دولتی در مقابل دولت فدرال یك موضع مشترك و واحد داشته باشند، طبیعتاً وزن آنها در مقابل دولت بسیار نیرومندتر از موقعی خواهد بود كه هر كدام از آنها جداگانه و به ویژه با موضعگیریهای مختلفی در مقابل دولت فدرال عرض اندام كنند. این توافقات مخصوصاً هنگام تقویت نقش و تأثیر آنها بر سیاست خارجی دولت فدرال اهمیت بالایی پیدا می‌كند[١٣].
٢.٤ ارگانهای مشترك در چهارچوب نظام فدرال
در كنار توافقات میان سطحی (فدرال و ایالتی) و درون سطحی (مابین ایالتها) كه در آنها حقوق و وظایف دولتهای عضو مشخص می‌شوند، مخصوصاً در سالهای اخیر بر اهمیت نهادهای میان‌سطحی و درون‌سطحی افزوده شده است.
٢.٤.١ كنفرانسهای حكومتی
غالباً حكومتهای عضو حول و در چهارچوب كنفرانسها یا نهادهای مشترك خود متحد و متشكل می‌شوند، برای اینكه همكاری و هماهنگی بین خود را تقویت بخشند و در مقابل دولت فدرال وزن و اعتبار بیشتری داشته باشند. این مكانیسم، علاوه بر این، مخصوصاً امروزه كه مناطق داخل اروپا وزنه سنگینی محسوب می‌شوند، در خدمت همكاریهای بین‌المللی در سطح دولتهای عضو می‌باشد[١٤].
انواع كنفرانسهای حكومتی را می‌توان به شكل ذیل از هم متمایز ساخت:
• ابتدا باید به كنفرانسهای حكومتی عمومی و تمام كشوری اشاره نمود كه در آنها علی‌القاعده نمایندگان تمام دولتهای عضو حضور می‌یابند. این نماینده‌ها اكثراً رؤسای هر یك از این دولتها هستند. در این مجمع معمولاً در مورد موضوعات كلی بحث می‌شود.
• كنفرانسهای حكومتی می‌توانند همچنین در بعد منطقه‌ای نیز تشكیل شوند كه در آن نه نمایندة همة دولتهای عضو، بلكه دولتهای یك منطقة معین از فدراسیون شركت می‌كنند. از تركیب آن چنین برمی‌آید كه در آنها در درجة نخست روی موضوعاتی بحث می‌شود كه اهمیت منطقه‌ای دارند.
• یك نقش مهم را همچنین كنفرانس وزرا یا (در سویس) كنفرانس مدیران كل رشته‌های مختلف دارند كه در آنها وزرای ایالتی مثلاً یك بخش معین [مثلاً وزرای اقتصاد، یا وزیران آموزش و پرورش] گرد هم می‌آیند و به تبادل نظر می‌پردازند.
• علاوه بر اینها در سالهای اخیر یك نوع و شكل دیگری از همكاری در نظام فدرال سویس بوجود آمده است: در كنار ارگانهای میان‌كانتونی و ارگانهای مشتركی كه بین دولت فدرال و دولتهای كانتونی وجود دارد، بطور فزاینده ارگانهای به اصطلاح سه‌جانبه نیز بوجود می‌آیند كه در آنها نه تنها نمایندگان دولت فدرال و دولتهای عضو، بلكه همچنین نمایندگان شهرها نیز شركت می‌كنند. بدین ترتیب ساختار سیاسی سه‌سطحی و نقش ویژة شهرها در نظامهای فدرال مورد توجه قرار می‌گیرد[١٥].
• اجرای قرارها و مصوبات كنفرانسهای حكومتی (دست كم در سویس) اجباری نیست؛ آنها بیشتر نقش پیشنهادی و موضعگیری را دارند. بسیاری اوقات این كنفرانسها هدف هماهنگ‌سازی موازین و مقررات كانتونها را دنبال می‌كنند.
٢.٤.٢ كنفرانس حكومتهای كانتونها
در سال ١٩٩٣ در سویس سازمان كنفرانس حكومتهای كانتونها در پی توافقی بین كانتونها بوجود آمد. برعكس كنفرانسهای فوق‌الذكر این كنفرانس هم فرارشته‌ای است و هم فرامنطقه‌ای، به این معنی كه در آن همة كانتونها نماینده دارند (هر كدام یك نماینده). این كنفرانس در سالهای اخیر به مهمترین كنفرانس حكومتی ارتقاء پیدا كرده است. به ویژه در هنگام تجدید نظر كامل قانون اساسی فدرال سویس در سال ١٩٩٩ و در تنظیم مجدد مناسبات مالی نقش مهمی را ایفا نمود و هنوز هم می‌نماید.
كنفرانس مزبور در این بحبوبه نه تنها نقش و نفوذ كانتونها را در سطح فدرال افزایش داد، بلكه باعث تسهیل ارتباط ادارات فدرال با حكومتهای كانتونی نیز گردید: سابقاً نمایندگان ادارات فدرال می‌بایستی با تك‌تك كانتونها تماس بگیرند، برای اینكه ببینند كه این كانتونها در مورد مسائل مطروحه چه نظری دارند و یا برای اینكه دیدار نمایندگان دولت فدرال و دولتهای كانتونی را سازمان دهند، درحالیكه امروز تماس با دبیرخانة كنفرانس حكومتهای كانتونی كافی است.
آخرین نموننة تأثیرگذاری كنفرانس حكومتهای كانتونی «رفراندوم كانتونی» بر علیه لایحة مالیاتی دولت فدرال بود: بر طبق قانون اساسی فدرال هشت كانتون می‌توانند بر علیه مصوبات معین دولت فدرال برگزاری رفراندوم را طلب و به كرسی بنشانند. این ابزار كانتونها از سال ١٨٧٤ وجود دارد، اما در تاریخ این كشور تاكنون مورد استفاده قرار نگرفته بود. این حق برای اولین بار در پائیز ٢٠٠٣ بر علیه طرح رفرم مالیاتی دولت فدرال مورد استفاده قرار گرفت. اگر چه كنفرانس وزرای دارایی در همان مراحل اولیة تدوین طرح اصلاحات مالی مورد استماع واقع شدند، مع‌الوصف آنها بر این اعتقاد بودند كه منافع آنها در تنظیم این لایحه به اندازة كافی مورد عنایت قرار نگرفته[١٦] و به همین دلیل به همراه كنفرانس حكومتهای كانتونی درصدد برگزاری كنفرانس بر آمدند. كنفرانس هم برگزار گردید. این امر به احتمال زیاد بدون همكاریهای مشترك كانتونها كه در چند سال اخیر فشردتر و گسترده‌تر نیز گردیده و به ویژه بدون كار و تلاش كنفرانس حكومتهای كانتونی و كنفرانس مدیران (وزاری) دارایی كانتونها میسر نمی‌بود[١٧].
٢.٤.٣ ارگانهای همكاری بین دولت فدرال و دولتهای عضو
به ویژه در دولتهای با صلاحیتهای مشترك و موازی سطح فدرال و سطوح ایالتی ارگانها و نهادهای مشتركِ دو سطح فدرال و ایالتی ممكن هستند. این ارگانها و نهادها می‌توانند در خدمت این باشند كه وظایف مشترك بطور مشترك انجام داده شوند و تبادل اطلاعات بین دو سطح گسترش و تعمیق یابد. البته در سویس صلاحیتهای موازی سطح فدرال و كانتونی كمتر وجود دارند و به همین جهت نهادهای فدرال و كانتونی تقریباً وجود ندارند. البته باید اینجا اضافه كرد كه ارگانهای همكاری كه مابین كانتونها وجود دارد بعنوان ابزارهای همكاری بین كانتونها و دولت فدرال هم عمل می‌كنند، چون آنجا كه مسئله به منافع سطح فدرال برمی‌گردد، نمایندگان دولت فدرال به جلسات كنفرانس حكومتهای كانتونها دعوت می‌شود و در آنجا امكان این را می‌یابند، موضع سطح فدرال را نمایندگی و طرح نمایند.
علاوه بر این در سویس چند سالی است كه «گفتگوی فدرالیستی» بین دولت فدرال و كانتونها وجود دارد كه در آن تقریباً دو بار در سال نمایندگان شورای فدرال (كابینة سویس) و دولتهای كانتونها (از هر طرف سه نفر) گرد هم می‌آیند برای اینكه حول مسائل روز كه هم به منافع كانتونها مربوط می‌شوند و هم به منافع دولت فدرال، به بحث و تبادل نظر بپردازند. این مجمع نمی‌تواند مصوبة الزام‌آور داشته باشد. اهمیت این ارگان در درجة نخست در این است كه تماس و ارتباط بین دو سطح نظام فدرال را تسهیل می‌سازد.
٢.٤.٤ مجلس دوم در نظام فدرال بعنوان ارگان همكاری؟
«مجلس دوم»[١٨] در سیستم فدرال نیز می‌تواند تا اندازة معینی یك ارگان همكاری از طرفی بین دولتهای ایالتی و از طرفی دیگر بین دولتهای ایالتی و دولت فدرال باشد. در كشورهایی كه دولتهای عضو (كانتونها، ایالتها، …) به نمایندگان خود در این مجلس می‌توانند رهنمودهایی را برای موضعگیری و رأی‌گیری بدهند، این ارگان می‌تواند كنترل و نفوذ فراوانی بر دولت فدرال اعمال كند. این امر به ویژه در آلمان صدق می‌كند، كه در آن رضایت شورا یا مجلس مشترك ایالتها (نمایندگی ایالتها در سطح فدرال) برای خیلی از امور دولت فدرال الزامی است (مادة ٨٤ بند ١ قانون اساسی فدرال این كشور). غالباً هم چنین است كه این شورا دادن رضایت به لوایح قانونی را به شرط و شروطهای فراوانی وابسته می‌سازد، تا جایی كه بسیاری اوقات مورد انتقاد قرار می‌گیرد كه سیاست بلوكه كردن دولت فدرال را دنبال می‌كند.[١٩]
در سویس شورای مشترك كانتونها در سطح فدرال كمتر بعنوان ابزار همكاری میان‌كانتونی و یا جهت تقویت كانتونها در مقابل دولت فدرال كاربرد پیدا می‌كند، چون در این ارگان نمایندگان كانتونها بدون رهنمود حكومتهای كانتونی رأی می‌دهند و تأثیر حكومتهای كانتونی بر مصوبات شورای نمایندگی كانتونها در سطح فدرال اندك است. در سویس منافع و دیدگاههای حزبی در این ارگان تأثیر بیشتری بر رفتار و برخورد نمایندگان هنگام رأی‌گیری دارد، تا منافع كانتونها.
٢.٥ ارتباطات غیررسمی و مشورتها
یك بخش ازهمكاریهای داخل كشور فدراتیو كه نباید دست كم گرفته شود، همكاریهای غیر رسمی، یعنی از طریق ارتباطات شخصی وزرای سطحهای مختلف یا بین نمایندگان ادارات مختلف می‌باشد. این همكاریها در تمام سطوح كشور فدرال وجود دارند. طبیعت این روابط و همكاریها چنین است كه بسختی می‌توان تعداد آنها را مشخص ساخت.
حتی تعداد زیادی از قرارها و توافقات نمی‌توانند جای ارتباطات شخصی متصدیان و نمایندگان ارگانها و سطوح مختلف را بگیرند. این امر هم برای دولتهای عضو صدق می‌كند و هم به درجة بالاتری بین دولت مركزی و دولتهای ایالتی. بسیاری اوقات با یك گفتگوی تلفنی ساده یا یك دیدار، مشكلات زیادی سریع و غیربروكراتیك حل و فصل می‌شوند.
این مسئله طبیعتاً برای سویس هم صادق است. تماسهای شخصی می‌توانند این درك را تقویت بخشند كه دولت فدرال و كانتونها نه تنها رقیب هم نیستند، بلكه بسیاری از مشكلات تنها با همكاری و تلاشهای مشترك آنها است كه حل می‌شوند. بعنوان مثال می‌توان انتقال سازمان كنفرانس حكومتهای كانتونی به برنِ پایتخت را نام برد. این واقعیت كه دفاتر این كنفرانس تنها چند بلوك دورتر از دستگاه اداری فدرال است، ثمرات خود را خیلی سریع ببار آورد. تماسها نامتشنج‌تر و دوستانه‌تر شده‌اند، مشكلات موجود می‌توانند سر میز نهار نیز مورد بحث اولیه قرار گیرند و سوء تفاهمات احتمالی برطرف گردند، و این چیزی است كه مذاكرات بعدی را آسان‌تر می‌سازد.
٣. مشكلات و روندها
٣.١ كاهش قدرت پارلمانهای ایالتی
یكی از مشكلاتی كه همواره در پیوند با همكاری بین‌كانتونی طرح می‌گردد «كاستی دمكراتیك» این مكانیسم می‌باشد. هر چه اهمیت همكاری ارگانها و سطوح مختلف كشور فدرال افزایش می‌یابد، به همان اندازه انتقاد از آن بیشتر می‌شود. مشكل اینجاست: هر چه كمتر تصمیمات در داخل خود كانتونها و ایالتها گرفته می‌شوند، به همان اندازه تأثیر پارلمانهای این دولتها بر تصمیمات گرفته شده كاهش می‌یابد[٢٠].
مصوبات پارلمانهای ایالتها در چهارچوب حقوق و وظایف داخلی دولتی این ایالتها قرار دارند. روابط خارجی این ایالتها كه شامل روابط با ایالتهای دیگر و با دولت فدرال نیز می‌گردد، به اندازة مسائل داخلی برای پارلمان دولتهای عضو قابل دسترسی نیستند و در آن به همان اندازه دخالت و تأثیر ندارند. ارادة سیاسی در داخل دولتهای عضو بر اساس تصمیم و رأی واحد اكثریت شكل می‌گیرد و حاكم می‌گردد، و این درحالیست كه قرار صادره از سوی یك كنفرانس حكومتی در واقع مصالحه و توافق جمعی بین چندین نظر و موضع می‌باشدكه در پی مذاكرات سخت حاصل شده است. این مصالحه نتیجة یك روند و مكانیسم تعیین شده از سوی قانون اساسی نیست، بلكه برآمد رویارویی نیروهای غیرمستقل و میان‌ارگانی می‌باشد[٢١]. چنین است كه مشكل تأثیرگذاری عوامل خارجی بوجود می‌آید كه نه تنها دولتهای عضو كشورهای فدراتیو با آن روبرو هستند، بلكه جوامع دیگر نیز از آن مبرا نیستند: هر چه بیشتر یك كشور از شبكه‌ای از قراردادها برخوردارباشد، به همان اندازه تأثیر عوامل غیرداخلی بر روی دولت كمتر خواهد بود.
به این مشكل، معضل دیگری نیز افزوده می‌شود: بر اساس اصل دمكراتیك می‌بایستی در تصمیم‌گیریها به بیشترین حد ممكن پایة دمكراتیك، یعنی شهروندان، دخیل داده شوند. اما هر جا تصمیمات در سطح میان ارگانی و میان سطحی گرفته می‌شوند، این كار از سوی حكومتها انجام می‌گیرد و بدین ترتیب فدرالیسم اداری تقویت می‌شود، چنین است كه پارلمانهای دولتهای عضو كمترین تأثیر و نفوذ را بر محتوا و مضمون مصوبات می‌توانند اعمال كنند و اكثر آنها به ارگانهای صرفاً موافقت كننده تبدیل می‌شوند[٢٢].
هر چند مشكل به اصطلاح «نقصان دمكراسی» این مكانیسم اینقدر عمیق نیست كه نشان داده می‌شود، چون لزوم موافقت پارلمانها با آنها قبل از اعتبار قانونی یافتن آن به قوت خود باقی می‌ماند و چون كنفرانسهای میان حكومتی غالباً فقط توصیه و پیشنهاد ارائه می‌كنند و مصوبات الزام‌آور ندارند. با این وجود باید در صورت فشرده‌تر شدن همكاریهای میان ارگانی و میان‌سطحی پارلمانهای ایالتها به دلایل ذیل تقویت شوند:
• پارلمان ایالتی بیشتر از دولت ایالتی خلق را نمایندگی می‌كند؛
• پارلمان ایالتی باید نقش كنترل كنندة خود بر دولت را ایفا كند؛
• در پالمان بر عكس حكومت، تصمیمات علنی گرفته می‌شوند و این علنیت پایة دمكراسی می‌باشد[٢٣].
اخیراً راه‌حلهای مختلفی برای این مشكل ارائه شده‌اند. در آلمان كنفرانس رؤسای پارلمانهای ایالتی نفوذی دارند كه نباید كم‌بها قلمداد شوند؛ در سویس هم كه این مشكل كمتر وجود دارد، تعریف و دركی كه پارلمانهای كانتونی از خود ارائه می‌دهند و رسالتی كه برای خود قائلند، تغییر پیدا كرده و در همین راستا نفوذ و كنترل بیشتری بر روابط میان‌ارگان و میان‌سطحی، همچنین روابط خارجی دولتهای عضو، اعمال می‌كنند. برای نمونه قوانین اساسی كانتونها حاوی مقررات و موازینی است كه بر طبق آنها پارلمانهای آنها به این یا آن شكل در تبیین و تدوین قراردادها و توافقات میان كانتونی شركت داده می‌شوند[٢٤].
یك راه حل جالبی را كه كانتونهای غرب سویس[٢٥] پیدا كرده‌اند این می‌باشد كه آنها قراری را بسته‌اند كه بر مبنای آن روند عقد قرارداد برای توافقات میان‌كانتونی و به ویژه دخیل‌دادن پارلمانها در آن تنظیم و مقرر گردیده است. علی‌الخصوص یك كمیسیون دائمی برای قرارهای مربوط به مسائل روابط خارجی درنظرگرفته شده است و همچنین مقرر گردیده است كه یك كمیسیون میان پارلمانی بتواند قبل از عقد یا تغییر هر قرار و توافقی در مورد نتایج مذاكرات نظر خود را بیان كند. علاوه بر این مبانی و اصول كار كمیسیون میان‌پارلمانی برای مشاوره و تصمیم‌گیری و همچنین چهارچوب نظارت بر نهادهای میان‌كانتونی تعیین و نظیم می‌گردند[٢٦].
بدیهی است كه چنین راه‌حلهایی قادر نیستند، حقانیت دمكراتیكی را بوجود بیاورند كه هنگام قانونگذاری «معمولی» وجود دارند، اما این گامها كه در خدمت تعدیل و تضعیف نسبی فدرالیسم صرفاً اداری و تقویت وزن و جایگاه پارلمانها می‌باشند، در مسیری درست قرار دارند.
منابع:
– ABDERHALDEN, Ursula, Mِöglichkeiten und Grenzen der interkantonalen Zusammenarbeit, Diss. Freiburg 1999.
– ABDERHALDEN, Ursula: Das Spannungsverältnis zwischen Kantonsparlamenten und interkantonalen Regierungskonferenzen: Probleme und Lِsungsansنtze, in Dنhler Thomas/Kِlz Alfred/Notter Markus (Hrsg.), Materialen zur Zürcher Verfassungsreform, Band 4 – Parlament, Regierung und Volksrechte, Zürich 2000, S. 41 ff.
– BRAUN, Canisius: Historisches Kantonsreferendum: Resultat der interkantonalen Zusammenarbeit? In LeGes 2004/1, S. 171 ff.
– BRUNNER, Stephan C.: Kantonale Staatlichkeit im Wandel: Die Kantonsparlamente vor der Herausforderung kooperativer Handlungsformen, in LeGes 2004/2, S. 131 ff.
– HRBEK, Rudolf: Auf dem Weg zur Föِderalismusreform: Die Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, in Jahrbuch des Föِderalismus 2004 – Föِderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden 2004.
– RHINOW, René: Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel/Genf/München 2003.
– SCHWEIZER, Rainer J.: Vereinbarungen über Programme und Leistungsangebote als neue Form der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen, in der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen, Festschrift für Yvo Hangartner, St. Gallen/Lachen 1998, S. 465 ff.
– WATTS, Ronald L: Comparing Federal Systems, Montreal & Kingston/London/Ithaca 1999.
نوشتة: Ursula ABDERHALDEN, University of St. Gallen Switzerland
(سند ارائه شده به سومین كنفرانس بین‌المللی فدرالیسم
كه در ماه مارس امسال در بروكسل برگزار گردید)
http://www.federalism2005.be/home/attachment/i/583
________________________________________
[١] در متن غالباً از «دولتهای عضو» سخن در میان است، به این دلیل كه آنها درهر یك از كشورهای فدرال یك نام معین دارند، مثلاً در آلمان و آمریكا «ایالت» خوانده می‌شوند، در سویس «كانتون»، در كانادا «استان»، در بلژیك «جوامع زبانی» و غیره. و هر بار نام بردن از همة اینها ممكن نیست. در ضمن مقصود از «دولت فدرال» هم كل نظام سیاسی فدرال نیست، بلكه تنها دولت مركزی دراین نظام است. (مترجم)
[٢] اینجا جهت تلخیص بخش پایانی مقاله كه مربوط به ارتباط اتحادیة اروپا و دولتهای عضو كشورهای فدرال می‌باشد و همچنین مربوط به امر رفرم فدرالیسم در سویس و آلمان اختصاص دارد، حذف گردیده‌اند. (مترجم)
[٣] مقدمة قانون اساسی فدرال سویس، مصوبة ١٨ آوریل ١٩٩٩.
[٤] بنابراین كانتونهای سویس كمترین مشكل را با صلاحیتهای دولت مركزی فدرال دارند، چون این آنها هستند كه داوطلبانه این اختیارات را به سطح فدرال واگذار ننموده‌اند و نه برعكس، یعنی اختیارات كانتونها نتیجة «لطف و مرحمت» «مركزنشینان» !! (اصطلاحی كه در ایران برای تطهیر ناسیونالیسم و شووینیسم اختراع شده است) نیست. هنوز هم كانتونهای سویس و ایالتهای آلمان وزن و جایگاه بسیار بالایی دارند و هر گاه اراده كنند قادرند دولت فدرال مركزی را بلوكه كنند، و از این حق خود بسیاری اوقات استفاده هم می‌كنند. من در حیات بیش از دو دهه‌ام در كشور فدرال آلمان یك بار هم ندیدم كه در پارلمان فدرال این كشور ایالتی شكوه كرده باشد كه دولت مركزی در فلان منطقه به اندازة كافی سرمایه‌گذاری نكرده و رئیس پارلمان (رئیس قوة مقننه) به وی بتازد و به وكالت از طرف دولت (قوة مجریه) !! بگوید كه چنین نیست و با آمار و ارقام این «واقعیت» را نشان می‌دهد، بلكه همیشه چنین بوده كه دولت فدرال از قدرت كم خود و وزن زیاد ایالتها نالیده است. و این یعنی دمكراسی، یعنی فدرالیسم. (مترجم)
[٥] رینو (٢٠٠٣)، شمارة حاشیه‌ای ٥٩٠ به بعد.
[٦] در ارتباط با افزایش اهمیت همكاری داخل كشور فدرال مقایسه كنید: آبدرهالدن (١٩٩٩)، ص ١١٥.
[٧] آبدرهالدن (١٩٩٩ ص ٧٢.
[٨] رینو (٢٠٠٣بند ٨٢٤ه بعد.
[٩] دادگاه قانون اساسی آلمان، «حكم رادیوـ تلویزیون» به تاریخ ٢٨فوریة ١٩٦١جلة احكام دادگاه مربوطه شمارة ١٢ ص ٢٥١
[١٠ یك مثال سویسی برای این امر توافق میان كانتونها برای پذیرش و به رسمیت شناختن پایان‌نامه‌های دورة فنی آموزشی می‌باشد.
[١١ این امر در بلژیك میسر نیست، یعنی دولت فدرال نمی‌تواند در موضوعاتی كه در حوزة صلاحیت دولتهای عضو قرار دارند، با كشورهای دیگر قرارداد عقد نماید.
[١٢] یك نمونه در سویس توافقات میان‌كانتونی برای از میان برداشتن موانع تكنیكی تجاری بین خود می‌باشد.
[١٣] طبیعتاً یك قرار و توافق می‌تواند همزمان در چند گروه‌بندی فوق جایی گیرد. […]
[١٤] برای نمونه جمعیتها و گروههای كار متعددی بین كشورهای جوار كوههای آلپ وجود دارند.
[١٥] رینو (٢٠٠٣)، بند شمارة ٦١٦
[١٦] بروان (٢٠٠٤)، صص ١٧٣.
[١٧] البته اگر این واقعیت را كه كانتونها در روند قانونگذاری فدرال شركت داده می‌شوند، در نظر گرفت، می‌توان این نتیجه‌گیری را نیز كرد كه برگزاری رفراندوم بیانگر این بوده كه همكاری بین دولت فدرال و كانتونها در این مورد موفق‌آمیز نبوده است.
[١٨] «مجلس دوم» مجلس نمایندگان كانتونها یا ایالتها در سطح فدرال می‌باشد كه وظیفه‌اش نظارت به كار دولت فدرال، سهیم شدن در سیاستگذاری دولت فدرال و به ویژه تصویب قوانینی كه بلاواسطه به منافع ایالتها و كانتونها برمی‌گردد، می‌باشد. این قوانین پس از اینكه از تصویب مجلس فدرال گذشتند، باید به تصویب «مجلس دوم» نیز برسند و بدین ترتیب مهر تایید ایالتها را بخورند، قبل از اینكه به امضای رئیس جمهور برسد و اعتبار قانونی و اجرایی پیدا كند. در آلمان 60 درصد قوانین فدرال قوانینی هستند كه از این مختصات برخوردارند، یعنی نیاز به رأی موافق مجلس نمایندگان ایالتها در سطح فدرال دارند. (مترجم)
[١٩] در هفته‌های اخیر شاهد انتخابات ایالتی در پرجمعیت‌ترین ایالت آلمان، یعنی «نوردراین‌وستفالن»، بودیم. در این ایالت بیش از سه دهه و نیم است كه حزب سوسیال دمكرات آلمان اكثریت مجلس و بدین ترتیب دولت را در اختیار دارد. چند دوره‌ای هم است كه در ائتلاف با حزب سبزهای این كشور كابینة دولت این ایالت را تشكیل داده است. اما حزب سوسیال دمكرات در آخرین انتخابات این ایالت اكثریت كرسی‌های پارلمان را از دست داد و در روزهای آینده شاهد تشكیل حكومت دمكرات مسیحی‌ها و دمكراتهای آزاد در این ایالت خواهیم بود. متعاقب این شكست، صدر اعظم سوسیال دمكرات این كشوربطور غیرمترقبه انتخابات پارلمان فدرال را كه قرار بود سال آینده برگزار شود یك سال به جلو انداخت. دلیل این امر این است كه بزرگترین حزب اپوزیسیون در پارلمان فدرال این كشور اكثریت را در شورای ایالتها در سطح فدرال در دست دارد (و این چون اكثر دولتهای ایالتی دست آنها می‌باشد) این اپوزیسیون هر تلاش قانونی و اصلاحی دولت فدرال را در این ارگان بلوكه می‌كند. این شورا كه به اصطلاح «مجلس دوم» این كشور محسوب می‌شود و در آن ١٦ ایالت این كشور بسته به جمعیت خود هر كدام سه الی شش نماینده دارند، نقش بسیار مهمی را در سیاست فدرال به ویژه از طریق موافقت یا عدم موافقت با قوانین مصوبة مجلس فدرال ایفا می‌كند. این امر گذشته از اینكه چه ارزیابی در مورد آن داشته باشیم، حكایت از یك واقعیت می‌كند، و آن هم این است كه ایالتها وزنة بسیار سنگینی در معادلات سیاسی حتی سطح فدرال این كشور محسوب می‌شوند، و ایالتهای نیرومند در مقابل دولت فدرال گوهر اصلی فدرالیسم و دمكراسی را تشكیل می‌دهند. (مترجم)
[٢٠] مشكل مشابه به ویژه در بین‌المللی شدن قوانین و سیاست قد علم می‌كند. برای نمونه اتحادیة اروپا هم بخاطر غیردمكراتیك بودنش مورد انتقاد قرار می‌گیرد، چون به سود آن از صلاحیتهای پارلمانهای مركزی و فدرال كشورهای عضو كاسته شده است، بدون اینكه به پارلمان اروپا صلاحیتهای گسترده‌ای اعطا گردد، همان صلاحیتها و اختیاراتی كه هر پارلمان فدرال، ملی و مركزی باید داشته باشد.
[٢١] ابدرهالدن (٢٠٠٠)، ص ٤٦.
[٢٢] ابدرهالدن ٢٠٠٠، صص ٤٦؛ در سویس این مشكل به نسبت كشورهای فدرال دیگر به میزان نسبتاً كمتری نمود پیدا می‌كند، چون خود حكومتهای كانتونی هم مستقیماً از طرف خلق انتخاب می‌شوند.
[٢٣] ابدرهالدن (٢٠٠٠)، ص٥١.
[٢٥] مقایسه كنید برای نمونه مادة 32 بند 2 قانون اساسی كانتون گراوبوندن؛ برونر (٢٠٠٤)، صص ١٣٦.
[٢٥] فرایبورگ، وات، والی، نوینبورگ، ژنف و یورا.
[٢٦] برونر (٢٠٠٤)، ص ١٣٨.