نوشتة رونالد ل. وتس
این سند بحث خود را روی شكل‌گیری سیاست فدرال در چارچوب نهادهای حكومتهای فدرال متمركز می‌سازد و بحث رابطة بین حكومتهای سطح فدرال و ایالتی را برای كارورزگاه [سمینار] شمارة ٣ـ٣ می‌گذارد. منظور از «واحدهای فدرالیزه شده» به مفهوم وسیع آن حكومتها، قوة قانونگذار و شهروندان [در سطح منطقه‌ای یعنی ایالتی، كانتونی، استانی، …] می‌باشد. تصمیم‌گیریها در مورد ساختار، تركیب و شركت ایالتهای یك كشور فدرال در نهادها و ارگانهای حكومت فدرال مركزی هنگام تشكیل نظامهای فدراتیو غالباً مورد نزاع بوده است. در این مرحله پرسشهایی بوجود می‌آیند كه پاسخ می‌طلبند، چون:
- به چه میزان نهادهای پارلمانی و غیرپارلمانی در قیاس با هم موجبات نمایندگی واحدهای فدرالیزه شده [قوة مقننه، اجرائیه و مردم ایالتها و مناطق] را در مراجع، ارگانها و مراحل قانونگذاری، به ویژه در مجلس دوم (شورای نمایندگی ایالتها در سطح)، در قوة مجریه دولت فدرال، در دستگاه اداری و دولتی آن و در ادارات فدرالِی كه وظیفة تنظیم و هماهنگ‌كنندة روابط سطوح مختلف دولتی را برعهده دارند، فراهم می‌آورند؟
- چه تأثیراتی را سیستمهای مختلف انتخاباتی و یا ساختارهای مختلف احزاب سیاسی از این لحاظ دارند؟
- تا چه اندازه كسب تكلیف از ایالتها و یا موافقت آنها با موازین قانون اساسی كشور منطبق است و ضرورت دارد؟
یك جنبة پایه‌ای، مهم و متغیر دیگر این مسئله همچنین این است كه آیا رابطة بین قوة مقننه و اجرائیه در سطح فدرال بر اساس اصل جدایی قوا استوار است یا اینكه این رابطه در نهادهای پارلمانی عملاً ذوب شده است، چرا كه:
- چنانچه قوة مقننه و اجرائیه از هم تفكیك باشند، سیستم فدرال می‌تواند فرم سیستمهای حاوی كنگره و رئیس‌جمهور را به خود گیرد [یعنی هر دوی این دو ارگانها بطور مستقیم از طرف مردم انتخاب شوند]، آنطور كه آن را در ایالات متحده و یا در فدراسیونهای آمریكای لاتین می‌بینیم؛
- ·قوة مجریة سطح فدرال همچنین می‌تواند به شكل «همكارانه با دورة وكالت معین‌شده» باشد [ینعنی انتخاب اعضای كابینة دولت از طرف پارلمان برای مدت 4 سال صورت گیرد] ، آنطور كه در سویس شاهد آن هستیم؛
- قوة مجریة سطح فدرال همچنین می‌تواند پارلمانی [یعنی حكومت فدرال برآمده از پارلمان فدرال] باشد كه هم در فدراسیونهایی كه سابقاً مستعمرة بریتانیا بودند (چون كانادا، استرالیا، هند، مالزی) وجود دارد و هم در تعدادی از فدراسیونهای اروپایی (چون اتریش، بلژیك، آلمان و اسپانیا).
در اكثر فدراسیونها توازن بین نمایندگی دمكراتیك اكثریت مردم و نمایندگی‌های ویژة ایالتها در ارگان قانونگذار فدرال از طریق راه حل دو مجلسی برقرار گردیده است. اما مجلسهای دوم فدرال كه نمایندگی ایالتها و مناطق مختلف را در سطح فدرال این كشورها برعهده دارند، با هم بسیار متفاوتند، آن هم از لحاظ:
- انتخاب یا انتصاب اعضای آنها (برای نمونه انتخاب مستقیم آنها از طرف مردم، اانتخاب آنها از طرف پارلمانهای این مناطق و ایالتها، انتصاب آنها از طرف حكومتهای ایالتها یا تعیین آنها از طرف دولت فدرال)؛
- تركیب آنها (مثلاً یا همة ایالتها بدون در نظر گرفتن كوچكی و بزرگی و جمعیت آنها به یك میزان در این ارگان نماینده دارند، یا تعداد آنها با توجه به فاكتورهای پیشگفته متفاوتند، اما این تعداد به نفع ایالتهای كوچك تنظیم و تعیین گردیده است)؛
- اختیارات آنها (برای مثال دارای اختیارات برابر یا ضعیفتر از پارلمان فدرال).
این تفاوتها بر روی نقش و میزان نفوذ آنها تأثیرگذارند.
اهمیت قوة مقننة فدرال در فدراسیونهای امروزی سوالات دیگری را نیز مطرح می‌سازد:
- به چه میزان اَشكال مختلف قوة مجریة فدرال ـ یعنی ریاست‌جمهوری، همكارانه، پارلمانی یا مخلوط ـ بر روی امكانات واحدهای فدرالیزه شدة مناطق و ایالتها جهت مشاركت آنها در شكل‌دهی سیاست دولت فدرال تأثیرگذارند؟
- آیا واحدهای فدرالیزه شدة ایالتها نقش و تأثیری بر نوع انتخاب حكومت فدرال مركزی دارند؟
- آیا عناصری برای اعمال مشترك قدرت و كسب توافق مشترك وجود دارند كه به نوعی تأثیرگذار باشند كه دولت فدرال مركزی بتواند نقش خود را ایفا كند؟
- آیا ضوابطی قراردادی یا بر اساس قانون اساسی وجود دارند، تا حكومت فدرال مركزی از اعضایی تشكیل گردد كه نمایندگی بخشهای مختلف كشور فدرالیزه شده (ایالتها) را داشته باشند؟
- آیا آنجا كه همچون ضوابطی وجود دارند، گرایش به تفاهم بیشتر است یا به اختلاف؟
- آیا در عمل ضوابطی معین و مدون برای تعیین رئیس دولت تشریفاتی و همچنین برای دستگاه اداری فدرال و ادارات فدرال ترفیع‌كنندة اختلاف و ایجادكنندة هماهنگی بین سطوح مختلف دولتی وجود دارند؟
مشاركت واحدهای فدرالیزه شده در سیاستگذاری دولت فدرال همچنین به درجة بالایی به سیستمهای انتخاباتی و همچنین به نوع، شیوة كار و سازماندهی درونی احزاب سیاسی بستگی دارد.
در كلیت خود بیشتر فدراسیونها به این نتیجه رسیده‌اند كه برای كسب حقانیت سیاسی و حفظ وحدت فدرال میزان معینی از مشاركت و سهیم‌كردن واحدهای فدرالیزه شدة ایالتها و مناطق از طریق حكومتهای آنها، پارلمانهای آنها یا مستقیماً توسط خود اهالی آنها در شكل‌دهی سیاست فدرال مطلوب است. اما تجارب نشان می‌دهند كه چنانچه اغراق‌آمیز عمل شود، ضرورت «تصمیم‌گیری مشترك و دستیابی به تفاهم مشترك» به یك دام مبدل خواهد شد، به این معنی كه هر دو سطح فدرال و ایالتی بلوكه شده و بازدهی كاركرد دولتی سطوح مختلف كه مولد آن در واقع همین پروسة تصمیم‌گیری فدرال برعكس نظام كنفدرال می‌باشد، كاهش خواهد یافت.
_________________________
مطلب حاضر خلاصه شدة سند كاملی است كه توسط Roland L. Watts، استاد دانشگاه كوین كانادا، در سومین كنفرانس بین‌المللی فدرالیسم ارائه شد كه در اوایل مارس ٢٠٠٥ در بلژیك برگزار گردید (http://www.federalism2005.be).