نگارش رودولف هربك
عنوان نوشتة حاضر موضوعِ رابطة فدرالیسم با دمكراسی را طرح می‌سازد، هر چند كه تیتر مزبور، اولاً، ممكن است بعنوان یك تز درك و برداشت شود، مبنی بر اینكه سازماندهی و ساختار سیاسی اصولاً به صرف فدراتیو بودن آن خصیصه و كیفیت دمكراتیك دارد و یا دست‌كم، ساختار فدراتیو باعث رشد و اعتلای دمكراسی در سیستم مربوطه می‌شود؛ بر طبق چنین دركی، فدرالیسم و دمكراسی عناصر مكمل نظام سیاسی فدرال می‌باشند. دوماً، عنوان فوق، ممكن است همچنین به عنوان یك پرسش درك شود و آن اینكه كه آیا، تحت چه شرایطی و به چه میزان یك ساختار فدراتیو ظرفیت بخشیدن حقانیت دمكراتیك به سیستم سیاسی را دارد. سطور ذیل مایلند هم درست یا نادرست‌بودن تز فرموله شدة فوق را مدلل سازند و هم سوال طرح شده در مورد تاًثیر اعتلابخش یا بازدارندة ساختار فدراتیو بر دمكراسی را مورد بحث و بررسی قرار دهند.
ما ناظریم كه همة كشورهای برخوردار از ساختار مدون فدراتیو غالباً جزء نظامهای سیاسی دمكراتیك بشمار می‌آیند، یا به هر حال غیردمكراتیك محسوب نمی‌شوند. اتحاد شوروی ـ اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی ـ بر طبق درك غالب، از ساختار واقعاً فدراتیو برخوردار نبوده است. اما آیا همچون مشاهده‌ای اجازه این استنتاج را می‌دهد كه ما در رابطه با پیوند فدرالیسم و دمكراسی با یك قانون مسلم و خدشه‌ناپذیر سروكار داریم؟ قطعاً نه؛ اشاره به مورد اتحاد شوروی مضافاً نشان می‌دهد كه ضروری است ابتدا عناصر بنیادین فدرالیسم و به همین ترتیب دمكراسی را مشخص سازیم. این كار در دو بخش مقدماتی (١ و ٢) انجام می‌گیرد. سپس تلاش می‌شود بررسی شود كه كدام عواملِ رشدیابندة دمكراسی قادر هستند باعث شكوفاییِ ساختار فدراتیو بشوند (٣). چون ـ همانطور كه بر همگان روشن است ـ انواع مختلف فدرالیسم وجود دارند و چون فاكتورهای معین مهم حقانیت دمكراتیك در رابطة تنشی [تز، سنتز و آنتی‌تز] با هم قرار دارند، می‌خواهیم در ادامه به رابطة بین فدرالیسم و دمكراسی تحت این سوال دقیقتر بپردازیم كه آیا و تا چه میزان ساختارهای فدرالیستی تأئیرات منفی بر كیفیت دمكراتیك یك سیستم سیاسی می‌توانند داشته باشند (٤). در خاتمه یك ارزیابی مشخص و جمع‌بندی شده از رابطة بین دمكراسی و فدرالیسم ارائه می‌گردد (٥).
١. مختصات دمكراسی و مشروعیت دمكراتیك
دمكراسی، «حاكمیت اكثریت»، مشخصة اصلی دولت مبتنی بر قانون است كه در پی دورة روشنگری در غرب پدیدار گشت؛ اصطلاح «دمكراسی مشروطه» نیز باید به این مفهوم درك شود. ذاتی هستة اصلی دمكراسی مشروطه این درك است كه آحاد جامعه‌ای كه یك كشور را بوجود آورده‌اند، نه رعایا، بلكه شهروندان برابر حقوق هستند؛ كه آنها در تصمیم‌گیریهای سیاسی ـ یعنی در تعیین و تنظیم مناسبات دولتی ـ بصورت تعیین‌كننده سهیم هستند؛ كه نمایندگان و صاحبان مناصب دولتی ـ یعنی حاكمانی كه نمایندگی شهروندان را دارند ـ در برابر شهروندان ـ یعنی حكومت‌شوندگان ـ از لحاظ سیاسی مسئول و مكلف به پاسخگویی هستند. حاكمیت سیاسی در دمكراسی باید از خلق ـ یعنی از مجموع شهروندانِ از حیث سیاسی برابرِحقوق ـ برخیزد. مجاز نیست اعمال حاكمیت به شیوة متمركز، بلكه باید ـ بر اساس و توسط فعالیتها و سازمانهای مختلف، به ویژه نهادی و قانونی ـ تقسیم و محدود شده انجام پذیرد. یكی از تعلقات مهم دمكراسی مدرن، احزاب سیاسی می‌باشند كه با هم برای جلب حمایت شهروندان ـ هم بعنوان رأی‌دهندگان و هم بعنوان اعضای حزب ـ جهت كسب و اشغال پستها و نمایندگی‌های سیاسی رقابت داشته باشند.
این ویژگیهای كاملاً اساسی، اما بیشتر كلیِِ یك نظام بنیادینِ سیاسیِ دمكراتیك را می‌توان با تعدادی از مختصات مفصل‌تر دیگر تكمیل نمود:
- مبانی بنیادین نظام سیاسی هر كشور دمكراتیك در قانون اساسی یا در ضوابط مربوط به قانون اساسی آن كشور درج و ثبت شده‌اند كه نوع فرموله آنها به تصمیمات (مستقیم یا غیر مستقیم) خود شهروندان برمی‌گردد؛ كه تنها با رأی مردم، بدست آمده در انتخابات مبتنی بر اكثریت مركب (یعنی بیشتر از اكثریت مطلق) می‌تواند تغییر یابد و تفسیر آن در صورت اختلاف بر عهدة یك نهاد ویژه است كه مستقل از سیاست روز و رقابت بین فعالین مهم سیاسی می‌باشد. این نهاد غالباً دادگاه قانون اساسی یا مرجع همطراز می‌باشد.
- ذاتی دمكراسی همچنین حق انتخابات عمومی، آزاد، مساوی و مخفی شهروندان بعنوان شكل كاملاً بنیادین شركت آنها در سرنوشت جامعه می‌باشد؛ در این راستا طبیعی است كه انتخاباتها باید در فواصل زمانی منظم برگزار شوند، چون نمایندگی تنها برای زمان محدود و معینی واگذار می‌شود. شركت شهروندان در این پروسه بطور مستمر، همچنین به شكل تصمیم‌گیریهای دمكراتیك (همه‌پرسی و فعالیتهای مشابه) صورت می‌گیرد، كه تصمیمات نهادها و ارگانهای نمایندگی را كامل می‌سازند.
- تضمین حقوق پایه‌ای شهروندان كه غالباً كاتالوگی از حقوق مدون در قانون اساسی را شامل می‌شود، از مختصات حیاتی یك نظام سیاسی دمكراتیك می‌باشد كه مشمول حقوق دفاعی شهروندان در برابر تهاجمات دولتی و به همین اندازه حق شركت در روند سیاسی دمكراتیك جامعه (برای نمونه آزادی اطلاعات، بیان، تجمع و تشكل) نیز می‌شود. هر دو نوع از این حقوق پایه‌ای به ابتدای پیدایش دمكراسی مشروطه برمی‌گردند. البته در دورة معاصر به فهرست حقوق پایه‌ای مذكور حقوق بنیادین اجتماعی و اقتصادی نیز افزوده گردیده است، كه البته معمولاً بیشتر كاراكتر تعیین اهداف دولتی و سمتگیری سیاسی آن را دارند.
- ذاتی دمكراسی، نظامی از نهادها و قوائد و مكانیسمها می‌باشد كه مانع اعمال متمركز حاكمیت باشد و به جای آن اعمال تقسیم‌شدة قدرت را میسر سازد، و تضمین كند كه بر اساس سابقه و هدف اصلی آموزة تقسیم قوا ـ كه البته از مدتها پیش نه تفكیك صرف قوا، بلكه كنترل متقابل و موازنة آنها را مدنظر دارد ـ شامل كنترل میان‌ارگانی، كنترل درون‌ارگانی و همچنین حقوق ویژة اقلیتها می‌شود: كنترل میان‌ارگانی بعنوان نمونه شامل تقابل دو پارلمان، تقابل حكومت و پارلمان و همچنین تقابل رئیس‌جمهور و رئیس‌دولت در سیستم دو قطبی دولتی می‌شود؛ كنترل درون‌ارگانی برای نمونه تقابل منافع مختلف بخشها و وزارتخانه‌های مختلف یك حكومت، یا رویارویی گروههای سیاسی یك پارلمان می‌باشد؛ منظور از حقوق ویژة اقلیتها از جمله حقوق یك اقلیت پارلمانی می‌باشد. این مكانیسم بر اساس سنت آمریكایی نظام سیاسی مبتنی بر قانون اساسی، سیستم «چكها و بالانسها» [كنترلها و موازنه‌ها] نامیده می‌شود كه قوائدی برای محدود نمودن زمانی پستها و نمایندگی‌ها و برای ناسازگاری بین سِمَـتـهای مختلف، یا بین سِمَت و نمایندگی می‌باشد. به ویژه یك نظام قضایی مستقل از جملة آنها می‌باشد.
- در دمكراسی مدرن، احزاب سیاسی كه با هم در رقابت باشند، نقش مهمی را بازی می‌كنند؛ سیستمهای تك‌حزبی با نظام دمكراتیك همخوانی ندارند. تشكیل احزاب آزاد و فعالیت بلامانع احزاب در چارچوب نظام بنیادین سیاسیِ تعیین و تبیین شده در قانون اساسی باید تضمین شوند.
- ذاتی پروسة سیاسی دمكراتیك همچنین وجود اتحادیه‌ها و انجمنها می‌باشد كه بعنوان یكی دیگر از اشكال ابراز وجود نیروها و فعالانِ به اصطلاح بینابینی و واسطه‌گر منافع متعددِ (برای مثال اصناف و مشاغل، اتحادیهآهای كارگری، بخشهای مختلف اقتصاد و یا مطالبات ویژة اجتماعی) را سازمان داده و وارد پروسة سیاسی می‌نمایند. این یكی از جنبه‌های ویژة جامعة مدنی می‌باشد. این اتحادیه‌ها و انجمنها باید قادر باشند، آزادانه تشكیل گردند.
- وجود رسانه‌های همگانی آزاد هم برای دمكراسی مدرن از اهمیت ویژه برخوردار است. نقش آنها برای آزادی اطلاعات و عقیده و همچنین برای تشریح عمومی سیاست و پروسه و فرآیند سیاسی بسیار حیاتی است. آنها به میزان زیادی باعث روشن و شفاف‌شدن پروسة سیاسی و آگاه كردن مردم در این ارتباط می‌شوند و بدین ترتیب سهم بسزایی در كنترل دولت دارند.
در تمام تأملات انجام شده روی دمكراسی پیوسته به مهمترین شرایط لازم برای كاركرد موفقیت‌آمیز آن اشاره می‌شود. اینجا بیشتر شرایط اجتماعی‌ـ اقتصادی از شرایط سیاسی ـ فرهنگی متمایز می‌گردد. دستة اول شامل سطح معینی از رفاه و به ویژه تضمین این امر است كه منابع و ذخایر اصلی كشور گسترده پخش‌شده و به یك میزان تقسیم شده باشند، چون در غیر این‌صورت فعالان سیاسی با امكانات نابرابر در پروسة سیاسی شركت خواهند نمود. دستة دوم از شرایط به ویژگیهای فرهنگ سیاسی برمی‌گردد. بنابراین ضرورت هر دمكراسی یك فرهنگ سیاسی، یعنی ارزشها و دیدگاههای آحاد یك جامعه، می‌باشد، كه بر طبق آن آمادگی برای حل منازعات بر طبق موازین و قواعد تعیین شده باید وجود داشته باشد، حال از طریق رقابت بر طبق اصول تعیین شده برای همه یا بر اساس توافق، همكاری یا مصالحه كه از طریق مذاكره بدست می‌آیند. همچنین وجود اعتماد متقابل در این ارتباط شرط مهم می‌باشد. ما دو نوعِ اساسی از سیستمهای دمكراتیك را از هم متمایز می‌سازیم: دمكراسی رقابتی (كه به شیوة كلاسیك در بریتانیا و همچنین در كانادا یا آلمان وجود دارد) و دمكراسی تفاهمی یا توافقی (كه غالباً دمكراسی مذاكره خوانده می‌شود و نمونة كلاسیك آن سویس می‌باشد).
تا آنجایی كه مساله به حقانیت دمكراتیك برمی‌گردد، نباید مشروع بودن حاكمیت تنها به دولت و ارگانها و رویكردهای تصمیم‌گیری آن تنگ و محدود گردد، بلكه باید به مفهومی وسیعتر درك و برداشت شود. حقانیت از سه منبع تغذیه می‌كند و بر سه بعد كاملاً متفاوت استوار است:
- اولاً حقانیت می‌تواند از طریق ساختارها و مكانیسمهایی بدست آید كه حاكمیت را محدود می‌سازند، یعنی از طریق تقسیم قدرت، آنهم به مفهومی كه محدود به نهادهای دولتی نباشد. مهمترین آن وجود امكان برای شركت شهروندان در سرنوشت سیاسی جامعه می‌باشد، كه از سویی می‌تواند مستقیم باشد (از طریق انتخابات و ابزارهای مشابه) و از سویی دیگر غیرمستقیم (یعنی از طریق مراجع و نهادهای نمایندگی و یا از طریق فعال شدن در سازمانهای واسطه‌ای چون احزاب، اتحادیه‌های كارگران و كارفرمایان، تشكلات مردمی و سازمانهای غیردولتی).
- دوماً مشروعیت می‌تواند در رابطه با وظایفی معین از طریق انجام موفقیت‌آمیز این وظایف بدست آید. منظور اینجا كاركرد سیستم سیاسی به مثابة ماحصل پروسة سیاسی در ارتباط با مشكلات، وظایف و مطالبات ویژة مردم می‌باشد.
- و بالاخره حقانیت حاكمیت می‌تواند همچنین از طریق اقتدار معنوی، یعنی از طریق نفوذ و اعتبار شخصی متصدیان و نمایندگان مردم رشد و توسعه یابد و مدلل و موجه گردد.
به ویژه هنگامی می‌توان از حقانیت یك حاكمیت سیاسی سخن به میان آورد كه هر سة این جنبه‌ها ـ مكانیسم، عملكرد، نیروی اعتبار ـ وجود داشته و شایستة به رسمیت شناخته شدن باشند.
٢. مختصات ساختار دولتی فدرال
فدرالیسم بعنوان اصل ساختاری و سازماندهی دولت به آن نوع از سازماندهی دولت اطلاق می‌شود كه بر اساس آن انجام وظایف دولتی بین دو سطح (یعنی سطح ملی كل كشور و سطح زیرملی یا منطقه‌ای دولتهای عضو) تقسیم گردیده باشد. بنابراین فدرالیسم عبارت است از قدرت تقسیم شده. دو نقش اصلی به فدرالیسم به مثابة اصل ساختاری نسبت داده می‌شود:
- فدرالیسم در خدمت ایجاد و اعتلای اتحاد جوامع متنوع و جزء می‌باشد. در این خصوص غالباً اصطلاح «اتحاد در تنوع» بكار برده می‌شود. فرمول نامبرده معرف این هدف است كه جوامعی را كه از حیث ویژگی‌هایی چون قومی، دینی، زبانی، تاریخی ـ فرهنگی متفاوت از هم می‌باشند، زیر سقف یك نظام دولتی مشترك گرد هم آورد، طوریكه ویژگیهای آنها یك‌دست و یكنواخت نمی‌گردند، بلكه به جای خود می‌مانند. با توجه به اینكه امروزه در مواردی جوامع چندپاره و یا حتی متضاد بنای نظام سیاسی فدرال را بعنوان استراتژی و مكانیسمی برای حل تضادهایشان برگزیده‌اند، به این نقش فدرالیسم ایده‌آلیستی نگریسته می‌شود.
- با فدرالیسم باید به اهدافی رسید كه با اصل تقسیم قوا مرتبط هستند. سازماندهی فدرال كشور در خدمت تقسیم عمودی قوای سه‌گانة مقننه، اجرائیه و قضائیه قرار دارد و به همین میزان باعث تعمیق اعمال تقسیم شدة قدرت می‌گردد. دركنار و روبروی هم بودن دولتهای عضو تقسیم افقی قوا را میسر می‌سازد.
بنابراین، موضوع در سازماندهی ساختار فدرال دولت به ـ برای اینكه یك مفهوم دیگر را بكار ببریم ـ یك سیستم چند سطحی برمی‌گردد كه در آن در كنار سطح ملی دولت مشترك (و سطح محلی شهرها و شهركها) یك زیرسطح ملی از دولتهای عضو [ایالتها، كانتونها، استانها] نیز با مختصات معینی وجود دارند كه روی‌هم‌رفته كیفیت و ماهیت دولت بودن به آنها [یعنی به ایالتها یا كان تونها یا استانها] می‌بخشد،:
- واحدهای سیاسی و جغرافیایی دولتهای جزء [ایالتها، كانتونها، …] باید نظامی نهادی [یعنی شبكه‌ای از نهادها و ارگانهای مستقل] خود را به موازات و همسان نهادهای دولت كل [دولت فدرال مركزی] داشته باشند، به این معنی كه هر یك از این دولتهای عضو باید همانند دولت مركزی فدرال از یك مجلس منتخب، از یك قوة اجرائیة مسئول در مقابل پارلمان و همچنین یك قوة قضائیة مستقل برخوردار باشند. این نظام نهادی باید تا جایی كه ممكن است در یك نرم عالیرتبه، و بنابراین نه فقط در یك قانون ساده، بلكه در قانون اساسی كل كشور قید و ثبت و تضمین شود.
- واحدهای ارضی [سیاسی ـ جغرافیایی] در سطح مادون ملی [ایالتها] باید از حداقلی از صلاحیتهای مستقل خود، یعنی انحصاری، برخوردار باشند. جهت پیشبرد صلاحیتهای مشترك و رقابتی [به مفهوم وجود همزمان امكان قانونگذاری هم در سطح فدرال و هم در سطح ایالتها در یك زمینة معین] باید ظوابطی برای این وجود داشته باشد كه چه هنگام دولت فدرال و چه هنگام دولت ایالتی محق هستند كه در این خصوص فعال شوند. اینجاست كه خیلی اوقات به «اصل سابسیدیاریتی» اشاره می‌گردد. به موجب این اصل دولت فدرال مركزی تنها آن زمانی مجاز است كه دست بكار شود و در موردی معین قانونی را تصویب نماید كه دولتهای عضو قادر نگردند به نحو بهتری و كارآمدتری از عهدة یك وظیفة معین برآیند. بر اساس این اصل همچنین باید از آن اقدامات منفرد و سرخود ایالتها جلوگیری بعمل آید كه به زیان ایالتهای دیگر تمام شوند و آن حداقل از وحدت حقوقی و اقتصادی را كه برای كل كشور ضروری تشخیص داده می‌شود زیر سوال برود.
- جزء صلاحیتهای مستقل دولتهای عضو همچنین منابع مالی مكمل و مستقل می‌باشند، برای اینكه آنها بتوانند از صلاحتیهایی خود استفادة مفید بنمایند. برای اینكه این شالودة مالی تأمین و تضمین گردد، علی‌القاعده مكانیسم ایجاد توازنِ نه فقط عمودی، بلكه افقیِ مالی نیز در پیش گرفته می‌شود [یعنی علی‌الاصول در فدرالیسم نه تنها همیاری مالی مابین دولت فدرال و ایالتها وجود دارد، بلكه همچنین مابین خود ایالتها].
- واحدهای ارضی در سطح مادون ملی [ایالتها] باید حق شركت در تصمیم‌گیریهای دولت فدرال مركزی را داشته باشند. این كار اكثراً از طریق مجلس دوم انجام می‌پذیرد كه از نمایندگان ایالتها تشكیل می‌گردد. این شركت مجلس دوم می‌تواند [بسته به نوع فدرالیسم] شامل مشورت در مسائل دولت فدرال شود تا تصمیم‌گیری واقعی، یعنی امكان حق وتو. این شركت معمولاً خصلت پروسة مذاكرة نمایندگی دولتهای ایالتی با دولت فدرال را دارد و در خدمت جستجوی توافق و مصالحه، غالباً به مفهوم «سیستم كونكوردانس»، یعنی در خدمت ایجاد رضایت هر دو طرف، قرار دارد.
- تغییرات در قانون اساسی كل كشور بدون شركت دولتهای ایالتی نمی‌توانند به تصویب برسند.
- برای حالتی كه بین دولت فدرال و دولت یا دولتهای ایالتی [كانتونی، منطقه‌ای، یا استانی كشور] نزاع و اختلافی بوجود بیاید، باید مكانیسمهای معین و مدون حل اختلاف وجود داشته باشند. این امر غالباً بر عهدة یك مرجع مستقل داوری و حل اختلاف، مثلاً یك دادگاه عالی فدرال است.
- ایالتها باید از یك شالوده و زیرساخت مستقل سیاسی ـ اجتماعی برخوردار باشند. این زیرساخت ـ مركب از احزاب، گروههای صنفی، نهادها و یا آكتورهای جامعة مدنی ـ باید با دولت فدرال در پیوند بوده، اما در عین حال به اندازة كافی خودمختار باشد و بعنوان زیربنایی مستقل نمود پیدا كند.
فدرالیسم بعنوان یك اصل ساختاری و سازماندهی دولت، تمركز قدرت را رد می‌كند، با مركزگرایی و یگانه و همسانگرایی مقابله می‌كند؛ در این سیستمِ تقسیم قدرت باید ویژگیهای بخشهای مخلتف به جای خود بمانند و در نظر گرفته شوند. رابطة بین یگانه‌گرایی از طرفی و تنوع از طرفی دیگر باید در هر كشور فدرال همواره بازتعریف و از نو تنظیم شود، در هر حال نادیده گرفته نشود.
البته هدفی كه اصل فدراتیو جهت ممكن ساختن و پابرجانگه‌داشتن تنوع و ممانعت از مركزگرایی و تمركزگرایی همه‌گیر دنبال می‌كند صرفاً در سازماندهی دولتی خود را نشان نمی‌دهد و فراتر از آن می‌رود:
- نیروهای سیاسی اجتماعی، به ویژه احزاب سیاسی یا گروههای صنفی نیز در كشورهای فدراتیو بشكل فدرال سازماندهی شده‌اند. برای نمونه در چارچوب احزاب سیاسی در سطح ایالتها غالباً سازمانها و شاخه‌هایی تشكیل می‌گردند كه قطعاً مسائل و سیاستهای مستقل خود را دارند و اینجاست كه آنها با سازمانهای برخوردار از سازماندهی هرمی و سلسله‌مراتبی فرق می‌كنند. اینجا نیز اصل راهنما «اتحاد در تنوع» می‌باشد.
- كشورهای فدرال غالباً از تنوع فرهنگی نیز برخوردارند. فعالیتهای فرهنگی در پایتخت كشور متمركز نمی‌گردند، بلكه تعداد متعددی از مراكز منطقه‌ای وجود دارد كه بخشاً هویت ویژة خود را دارند. لازم است كه این مراكز با هم در رقابت باشند. رسانه‌های همگانی هم می‌توانند یك همچون ساختار غیرمتمركزی داشته باشد؛ در كنار روزنامه‌های سراسری روزنامه‌های منطقه‌ای نیز با نمود مستقل وجود دارند. این امر بخشاً برای رسانه‌های همگانی الكترونیك هم صدق می‌كند.
بنابراین لازمة فدرالیسم یك فرهنگ سیاسی معین، یعنی آن بنیادهای فكری نخبگان سیاسی و همچنین آحاد جامعه است كه به ساختار فدرال نظام سیاسی و مشخصات پروسة سیاسی در یك همچون سیستمی پیوند دارند، از جمله آمادگی برای تقبل و محترم شمردن یك میزان معین از تفاوتها و این اعتقاد كه همواره باید توازنی بین عناصر و سطوح مختلف جستجو و یافت شود و این یعنی وجود آمادگی برای شركت در پروسة مذاكره و جستجوی توافق. این مساله در حالت ایده‌آل به معنی موافقت با اصل به اصطلاح «پایبندی به سیستم فدرال» و آمادگی برای رعایت و اجرای همیشگی آن در عملكرد سیاسی می‌باشد. همچنین جا دارد در اینجا به ویژه بر ضرورت وجود این اعتقاد مشترك تأكید نمود كه همبستگی و وحدت كل كشور در خطر خواهد افتاد و یا زیر سوال می‌رود، چنانچه مناطق مختلف مخصوصاً از لحاظ اجتماعی ـ اقتصادی از سطح رشد بسیار متفاوتی برخوردار باشند. به همین جهت ذاتی فدرالیسم وجود آمادگی علی‌الاصول برای همبستگی به انضمام موازنة مالی بین دولت فدرال و ایالتها و بین خود ایالتها می‌باشد، تا از بوجود آمدن شكافها و نابرابریهای زیاد اقتصادی جلوگیری بعمل آید. یك همچون نگرشی با جدل در بارة اینكه این تفاوتها و شكافهای اقتصادی بین ایالتها تا كجا جایز و قابل تحمل هستند و كجا باید به ایالتهای با بنیه مالی ضعیف یاری رساند و چه استنتاجی باید از اصل همبستگی بشود، قطعاً همخوانی دارد.
روشن است كه كشورهای فدرال از لحاظ شكل پیاده‌شدنشان تفاوتهای نه چندان كم‌اهمیتی با هم دارند. كشورهای فدراتیوی وجود دارند كه در آنها گرایشان مركزگرایانه قوی‌تر از كشورهایی است كه در آنها تمایلات تمركززدایانه ـ محتملاً تا جریانات جدایی‌طلبانه ـ مسلط هستند. ما سیستم فدرال دوآل را داریم كه در آنها دولتهای عضو [ایالتها، كانتونها، …] بیشترین خودمختاری ممكن برای خود را طلب می‌كنند؛ در مقابل این نمونه، فدرالیسم تعاونی را هم داریم كه در آن هم به لحاظ افقی و هم به لحاظ عمودی درجة بالای از همكاری بین سطح دولت فدرال مركزی و دولتهای ایالتی دیده می‌شود كه در حالت اغماض ممكن است به در هم‌تنیدگی زیاد سطوح فدرال و ایالتی بیانجامد. ما همچنین نمونه‌های از فدرالیسم نامتقارن را داریم كه در آنها هویت و موقعیت سیاسی و حقوقی دولتهای عضو بسیار متغیر است كه در نتیجة آن دولت مركزی هربار در مقابل تك‌تك دولتهای عضو عرض‌اندام می‌كند و نه در مقابل كلیت دولتهای همطراز و برابرحقوق ایالتی. اینكه هر كشور فدرال كدامیك از این سیستمها را دارد، بستگی به فاكتورهای ویژه دارد.
در دو الی سه دهة گذشته، به ویژه در اروپا (و این از ٩٠/١٩٨٩ همچنین شامل كشورهای انتقالی و در حال تحول اروپای میانه و شرقی نیز می‌شود)، شاهد تحول و روندی هستیم به سوی دوری از مركزگرایی، در جهت تمركززدایی بسیار محسوس و ایجاد ساختارهای منطقه‌ای و حتی فدرالیستی. منشأ این پروسه كه در صدد افزایش و تقویت سهم و وزن واحدهای مادون ملی (ایالتی، منطقه‌ای، استانی، كانتونی] می‌باشد به چند فاكتور اصلی برمی‌گردد:
- ساختارهای غیرمتمركز كارآمدتر محسوب می‌شوند. بطور مشخص استدلال می‌شود كه روندهای برنامه‌ریزی موفقیت‌آمیز و آینده‌نگر به ساختارهای غیرمتمركز و محركهای آن نیاز دارند؛ كه تصمیمات به هر حال در سطح پایین، نزدیك به آنانی كه مساله به آنها برمی‌گردد، اجرا می‌گردد؛ كه راه‌حلهای مركزگرایانه غالباً مناسب نیستند، چون از جمله از انعطاف و قدرت انطباق لازم برخوردار نمی‌باشند؛ كه مخصوصاً ضروری است كه مشكلات در كوتاه‌ترین زمان ممكن شناسایی شوند و این تنها در واحدهای كوچك امكان‌پذیر است.
- دوماً ساختارهای متمركز به لحاظ كیفیت دمكراتیك برتر محسوب می‌شوند. چنین استدلال می‌شود كه تصمیماتی كه در مركز اتخاذ می‌گردند، از یك طرف به این دلیل از حقانیت دمكراتیك كمتری برخوردار است، چون تمایلات گاهاً خیلی متغیر مردم به اندازة كافی در نظر نمی‌گیرد و از طرفی دیگر امكاناتی كه برای شركت مردم در حاكمیت و سرنوشت سیاسی جامعه وجود دارد در یك نظام متمركز خیلی كمتر است.
- ساختارهای غیرمتمركز مضاف بر این در انطباق با فرآیند تحول در ارزشها قرار دارند. در شرایط كنونی واحدهای كوچك و شفاف از طرف مردم به وضوح ترجیح داده می‌شوند، آن هم بر اساس شعار «آنچه كه كوچك است زیبا هم هست!».
- در چارچوب اتحادیة اروپا و روند انتگراسیون (همگرایی) اروپا فاكتور دیگری به عوامل فوق اضافه می‌گردد: با بازار داخلی یك منطقة اقتصادی واحد ایجاد شده است كه اهمیت مرزهای كشورهای را بعنوان خط جداكننده تا اندازة زیادی كاهش داده و به مناطق كوچكتری از لحاظ اقتصادی اهمیت بیشتری بخشیده است.
این روند تمركززدایانه، منطقه‌گرایانه و یا حتی فدرالیزاسیون، چنانچه به هر یك از فاكتورهای تعیین‌كنندة آن توجه بیشتری مبذول داریم، بلاواسطه با پرسش اصلی روبروی می‌شویم كه فوقاً در ارتباط با ساختار فدراتیو و كیفیت دمكراتیك مطرح كردیم و ذیلاً بطور سیستماتیك‌تر به آن خواهیم پرداخت.
٣. فدرالیسم و دمكراسی (١): ساختار فدراتیو در خدمت تقویت دمكراسی
چنین به نظر می‌رسد كه ساختار فدراتیو قادر است خصلت دمكراتیك هر كشوری را حفظ و تقویت كند. غالباً همچون نقش تقویت‌كنندة دمكراسی چون یك قاعده به نظم فدرال هر كشوری نسبت داده می‌شود. این امر در درجة نخست به مختصات عمومی هر نظم سیاسی دمكراتیكی برمی‌گردد كه فوقاً در بخش یك از آنها سخن رفت.
- نتیجة ساختار فدرال گسترش مشاركت شهروندان در پروسة تصمیم‌گیری سیاسی كشور می‌باشد، چه كه آنها هم در سطح سراسری و فدرال همچون امكاناتی خواهند یافت و هم در سطح كشورهای عضو [ایالتها]. این مشاركت ـ همانطور كه بالا شرح آن رفت ـ همچنین شامل انتظار پاسخگویی از متصدیان امور و حاملان نمایندگی می‌شود. اینها در مقابل شهروندان مكلف به پاسخگویی هستند.
- اصل تقسیم قوا، یعنی اعمال تقسیم شدة حاكمیت، كه این چنین برای دمكراسی حائز اهمیت می‌باشد، در فدرالیسم از طریق تقسیم اعمال حاكمیت بین دولت سراسری و دولتهای عضو به واقعیت مبدل می‌شود. این امر به تقسیم صلاحیتها، همچنین به فعالیتهای نهادها و قواعد و مكانیسمهای نظام برمی‌گردد كه شرایط كنترل قدرت و ایجاد توازن قوا را مورد رشد و حمایت قرار می‌دهد.
- و بالاخره رقابت احزاب سیاسی برای جلب رأی شهروندان و كسب مناصب و نمایندگی‌ها نه تنها در سطح سراسری صورت می‌گیرد، بلكه همچنین در سطح ایالتها.
نقش و تأثیری كه ساختار فدرال در تقویت دمكراسی دارد، زمانی روشن می‌گردد كه ما تك تك عناصر یك نظم دمكراتیك را از نظر بگذرانیم:
- شهروندان نه تنها می‌توانند از حق انتخاب و رأی خود، به مثابة شكل پایه‌ای مشاركت مردم در رویدادهای سیاسی جامعه، در سطح سراسری و فدرال بهره گیرند، بلكه این امكان همچنین در سطح ایالتها كه در آنها مستمراً انتخابات برگزار می‌شود نیز فراهم می‌گردد. شهروندان از این طریق این امكان را خواهند یافت، در مقابل سیاست احزاب در سطح كل كشور عكس‌العمل از خود نشان دهند؛ انتخابات در سطح ایالتی همچنین بعنوان ابزاری برای سنجش تغییرات در تمایلات سیاسی رأی‌دهندگان در كل نگریسته می‌شود. بدین ترتیب انتخاب در ایالتها این امكان را در اختیار شهروند رأی‌دهنده قرار می‌دهد كه كم یا بیش بطور مستمر از نمایندگان سیاسی خواستار پاسخگویی و مواخذه شوند و آنها را برای كاركردشان مورد تشویق و تنبیه قرار دهند. احزاب و نمایندگان سیاسی تلاش خواهند نمود، به این امر توجه كنند. رابطة فشردة انتخاب‌كنندگان و انتخاب‌شده‌ها یك جنبة مهم دمكراسی بشمار می‌آید. چنانچه در سطح ایالتی حكومتی در پی انتخابات تغییر یابد، تأثیر این روند با تمام تغییرات احتمالی كه در سمتگیری و تمایلات سیاسی می‌تواند در پی داشته باشد، فراتر از آن ایالت خواهد بود و جان تازه‌ای به دیسكورس سیاسی در ایالتهای دیگر و كل كشور خواهد داد.
- تصمیم‌گیریهای بلاواسطة دمكراتیك ـ مثلاً به صورت رفراندوم یا ابتكار عمل مردمی ـ تصمیمات مجامع نمایندگی را تكمیل می‌سازند. در كشورهای با ساختار فدرال همچون ابزارهای دمكراسی مستقیم بسیاری اوقات در سطح ایالتها نیز وجود دارند. آنها به شهروندان امكانات بیشتری برای مشاركت در حاكمیت خود را اعطا می‌كنند. صرف وجود این مكانیسمها، یعنی این امكان كه ممكن است شهروندان بخواهند از حقوق خود در این زمینه بهره‌گیرند، تأثیرات بسزایی بر روی پروسة سیاسی دارد، همانطور كه نمونه‌های متعددی آن را نشان داده است: حاملان مناصب و نمایندگی در تلاش خواهند بود كه تصمیماتی بگیرند كه بطور وسیعی مورد اقبال عمومی قرار گیرد و توسط یك رفراندوم زیر سوال نرفته و رد نشود. وجود امكان مشاركت نهادی شهروندان در تضمیم‌گیریها بلاشك در خدمت رشد پیوند و مراودة بین نمایندگان و موكلین نیز قرار دارد، و این یكی از اهداف مهم دمكراسی می‌باشد.
- یكی از منشأهای مشروعیت دمكراتیك، ساختارهایِ هم بازدارنده و هم تقسیم‌كنندة قدرت و همچنین مكانیسمهایی می‌باشد كه در ساختار فدرال به شیوهای متعددی وجود دارند. برای نمونه دولتهای عضو اختیارات و صلاحیتهای مستقل خود را دارند و می‌توانند از این طریق در مناطق خود گرایشات سیاسی خاص خود را پیاده كنند. علاوه بر این در غالب كشورهای فدرالیستی ایالتها از طریق مجلس دوم در تصمیم‌گیریهای دولت مشترك فدرال هم مشاركت می‌كنند. به ویژه در مورد آن قوانین فدرالی كه تصویب آنها منوط و مشروط به توافق و رضایت ایالتها می‌باشد، به همین جهت دولت فدرال مجبور است رأی و نظر ایالتها، و یا دقیقتر: اكثریت آنها، را در همان مرحلة تدوین و تنظیم قانون در نظر بگیرد. در صورتیكه آنها (یعنی دولت فدرال از طرفی و دولتهای ایالتی از طرفی دیگر) دركهای متفاوتی در مورد این مسئلة معین داشته باشند، هر كدام از دستجات و آكتورهای سیاسی كه در رقابت سیاسی با هم قرار دارند بشدت تلاش می‌كنند، مواضع خود را برای مردم روشن و آنها را در مورد درستی این نظرات قانع سازند. و این باعث فعالتر شدن بحث عمومی سیاسی در جامعه می‌گردد. تغییرات در قانون اساسی كل كشور در بیشتر كشورهای فدرال نیاز به اكثریت مركب ایالتها دارد، و این باعث محدود شدن قدرت دولت فدرال می‌شود و تلاش برای توافق دو طرف را ایجاب می‌كند. احزاب سیاسی كه در عرصة كل كشور در اپوزیسیون و اقلیت قرار دارند، به این شیوه امكان این را خواهند یافت در ایالتها در حاكمیت قرار گیرند و از این طریق در تصمیم‌گیریهای دولت فدرال كه به كل كشور برمی‌گردند مشاركت كنند. ماحصل همچون فعالیت و مشاركت نهادی و مكانیسمی اعتدال و میانه‌روی خواهد بود: تغییرات رادیكال تحت چنین شرایطی تقریباً غیرممكن می‌باشند. از این طریق از به حاشیه‌راندن اقلیتها كه در معرض از دست دادن حقانیت خود توسط اكثریت قرار دارند، به میزان زیادی جلوگیری بعمل خواهد آمد. و سرانجام در این ارتباط قابل ذكر است كه در تعیین اعضای قانون اساسی فدرال، نمایندگان ایالتها هم نقش تعیین‌كننده دارند [از جمله به این دلیل كه یكی از رسالتهای دادگاه مزبور داوری بین ایالتها و دولت فدرال هنگام بروز اختلاف بین آنها می‌باشد].
- ساختار فدرال دولت خود را همچنین در نوع سازماندهی احزاب سیاسی و گروههای صنفی نیز می‌یابد. برای نمونه چنانچه حزبی در سطح ایالتی با یك تشكیلات مستقل ظاهر شود، این مساله دمكراسی درون حزبی را نیز تقویت می‌كند. آن جریانات و گرایشات سیاسی كه در بعد سراسری حزب تنها در نقش یك اقلیت ظهور می‌یابند، می‌توانند در ایالتها مسلط گردند و بدین وسیله رقابت درون حزبی و بحثهای مربوطه را روحی تازه بخشد. از این طریق اعضای حزب هم هر كدام خود فعالتر و برای مشاركت نیرومندتر در چارچوب سازمان حزبی تشویق می‌شوند. از این طریق كه مواضع اقلیت در حزب عرصه‌ای برای حضور خواهند یافت، خطر به حاشیه‌راندن آنها به میزان زیادی دفع می‌گردد. و بالاخره در عرصة ایالتی همچنین این امكان وجود دارد كه احزاب جدیدی چون احزاب منطقه‌ای ریشه‌داری كه اینجا و آنجا بوجود آمده‌اند، تشكیل شوند و فعالیتهای خود را محدود به یك منطقه یا ایالت مشخص كنند. احزابی كه خواسته‌ها و تمایلات یك منطقه را نمایندگی می‌كنند تنوعِ پیوندخورده با فدرالیسم را رشد و اعتلا می‌بخشند. آنچه در مورد احزاب سیاسی گفته شد، به همان میزان برای انجمنها و گروههای صنفی نیز صدق می‌كند. تشكیلات مستقل منطقه‌ای باعث نیرومندتر شدن دمكراسی درون تشكیلاتی می‌گردد و می‌تواند اعضای این جمعیتها و گروهها را نیز تشویق كند، فعالتر شوند.
- یكی از منابع مهم برای حقانیت دمكراتیك بازدهی سیاسی، یعنی حل مشكلات و مسائل ویژه در هر یك از بخشهای سیاست می‌باشد. ساختارهای فدرال ظرفیت این را دارند، این بازدهی را افزایش و تكامل دهند. برای نمونه می‌توان در سطح ایالتی سریعتر و منعطفتر در برابر مشكلاتی كه نو بوجود می‌آیند واكنش نشان داد؛ مشكلات و مصائب در عرصة غیرمتمركز غالباً سریعتر شناسایی می‌شوند. بر حسب تجربه در چارچوبهای كوچك آسانتر است كه راهبردهای جدید مورد آزمایش قرار گیرند. چنانچه مثلاً یك مدل یا بهتر بگوییم یك آزمایش نتیجة مطلوب را نداد، آن را می‌توان در عرصة ایالتی سریعتر اصلاح كرد [و عواقب منفی آن به آن منطقه یا ایالت محدود می‌ماند]. اما اگر یك «آزمایش» موفق از آب دربیاید، مقلدانی در دیگر مناطق و ایالتها هم خواهد یافت و برروی سیاست در عرصة فدرال هم تأثیرگزار خواهد بود.
- فوقاً بعنوان یكی از منابع دیگر حقانیت دمكراتیك، قدرت نفوذ شخصی سیاستمداران را نام بردیم. ساختار فدرال در این ارتباط چارچوبی را عرضه می‌كند كه در آن رهبران سیاسی منطقه‌ای خود را می‌توانند نشان دهند و وجهه و اعتبار خود را كسب كنند. این امر مطمئناً در درجة نخست برای صاحبان مناصب حكومتی، مخصوصاً رؤسای دولتهای ایالتی، همچنین برای رهبران احزاب منطقه‌ای صدق می‌كند. همواره دیده شده كه شخصیتهای سیاسی واقعاً نیرومندی كه در عرصة فدرال و سراسری ایفای نقش كرده‌اند، سابقاً در سطح ایالتی از لحاظ سیاسی عرض اندام نموده، پستهای حكومتی ایالتی داشته و برای مسئولیتهای «بالاتر» تجربه اندوخته و آبدیده شده‌اند. امكاناتی كه از این طریق بوجود می‌آیند، قادرند اعضای حزب در ایالتهای مختلف را نیز ترغیب كنند كه از طریق فعالیت در سطح منطقه‌ای و ایالتی برای پذیرش پستهای سیاسی در عرصة فدرال خودسازی كنند. بدین وسیله گستره و تعداد نخبگان سیاسی افزایش می‌یابد. چنانچه تعداد بیشتری متقاضی برای پستهای رهبری سیاسی وجود داشته باشد، امكان برای گردش و تعویض بیشتر شخصیتها افزایش می‌یابد و از ساختار الیگارشی ممانعت بعمل می‌آید.
از همة آنچه كه گفته شد بطور خلاصه نتیجه گرفته می‌شود كه با ساختار فدرال ظرفیتهای بوجود می‌آیند تا كیفیت دمكراتیك سیستم سیاسی و پروسة سیاسی افزایش یابد. این امر اما به این معنی نیست كه این تأثیرات الزاماً و بطور خودبخودی بوجود می‌آیند. با این وجود تجارب متعدد مشخص به ما می‌آموزند كه این تأثیرات خیلی هم ممكن و محتمل هستند.
٤. فدرالیسم و دمكراسی (٢): تأثیرات منفی ساختار فدرال برای دمكراسی
آنچه كه در بخش پیش در ارتباط با رابطة فدرالیسم و دمكراسی مورد تأكید قرار گرفت، ظرفیت و پناسیلی است كه ساختارهای فدرال برای ارتقاء كیفیت دمكراتیك سیستم مربوطة سیاسی دارد؛ در اظهارات فوق انتظارات نُرماتیوی بازتاب یافته است مبنی بر اینكه فدرالیسم چه خدماتی به بنا و تضمین حقانیت دمكراتیك باید بكند. اشاره به ظرفیتهایی كه فدرالیسم جهت تقویت دمكراسی دارد، درست است، اما بعنوان استدلالاتی استاندارد كافی نیست. رابطة دمكراسی و فدرالیسم ـ چنانچه سیستمهای مشخص سیاسی با ساختار فدرال آن را نشان می‌دهند ـ خیلی پیچیده‌تر می‌باشد. بررسی دقیق سیستمهای فدرال این استنباط را به دست می‌دهند كه پروسة سیاسی در برخی از سیستمهای فدرال قطعاً می‌تواند تأثیر منفی نیز بر این یا آن مشخصة نظم دمكراتیك داشته باشد. به عبارتی دیگر: ممكن است ظرفیتهای دمكراتیك ساختارهای فدرال تحت شرایط معینی نتوانند آنطور كه از آنها به لحاظ نُرماتیو انتظار می‌رود خود را شكوفا سازند.
این امر از طرفی ـ همانطور كه نمونه‌وار نشان داده می‌شود ـ به اَشكال و انواع مختلف ساختارهای فدرال برمی‌گردد و از طرفی دیگر به این معضل كه برخی از مختصات نظم دمكراتیك به خودی‌خود و بطور بدیهی با هم همخوانی ندارند. لذا ممكن است بین حل موفقیت‌آمیز مسائل (یعنی بازده كار)، بعنوان یكی از منابع حقانیت دمكراتیك، و انتظارات موجود در ارتباط با ضرورت وجود شفافیت و میزان بالایی از مشاركت، بعنوان منبع دیگر حقانیت دمكراتیك یك رابطة تنشی و ناسازگارانه وجود داشته باشد. از این نكته نتیجه گرفته می‌شود كه اظهارات كلی و عمومی در مورد رابطة دمكراسی و فدرالیسم كافی نیستند؛ كه شیوة نگرش دقیقتر و ریزبینانه‌تری لازم است. تلاش می‌شود این پدیده ذیلاً به كمك چند نمونه توضیح داده شود.
ساختار فدرال مشروعیت و دلیل وجودی خود را در مواردی در این می‌یابد، جامعه‌ای را كه از اجزای متنوع [مثلاً ملی، فرهنگی، قومی، …] تشكیل گردیده زیر یك سقف سیاسی مشترك گردهم‌آورد و بر طبق فرمول «اتحاد در نتوع» متحد سازد. تقسیمات ارضی، یعنی مرزهای بین دولتهای عضو [ایالتها، كانتونها] این ناهمگونی را عیان می‌سازد و ممكن است حتی تحت شرایط آن را تقویت نیز كند. چانچه این مساله باعث رویارویی و اختلاف بین آنها شود، ممكن است تمایلات جدایی‌طلبانه را تقویت بخشد و مشروعیت نظام سیاسی را زیر سوال ببرد؛ تلاشهای استقلال‌طلبانه نشانة واضح این امر است كه نظام سیاسی غالب به رسمیت شناخته نمی‌شود. البته بدون این تلاشها هم، رودرویی می‌تواند عواقب مخربی در این ارتباط داشته باشد. راهبردهای مشترك و توافقی حل و فصل مشكلات كه حداقلی از آن ضرورت هر كشور فدرال می‌باشد، در این حالت توسط بخشهای مختلف دولت كل پیوسته كاهش خواهد یافت، با این نتیجه كه مشكلات و مسائل هر چه بیشتری لاینحل می‌مانند و به آینده موكول می‌شوند. این مساله به ویژه زمان روی خواهد داد كه تضاد موجود كاركرد نهادها را مختل و بلوكه كند و این زمانی است كه اصل وفاداری به نظام فدرال، كه از همة طرفین رعایت همدیگر را می‌طلبد، مراعات نگردد.
در فدرالیسم دوآل نقش تقسیم‌كنندة قوا بسیار اساسی است؛ اما این نوع از فدرالیسم ممكن است قدرت عمل و كارایی دولت مركزی فدرال را به میزان زیادی كاهش دهد. حق وتویی كه هر یك از طرفین دارند قادر است موجب بلوكه شدن تصمیم‌گیریها شود، كه نتیجة آن هم مشكلات و مسائل حل نشده و موازنة منفی بازدهی ـ كه فوقاً چون منبعی برای حقانیت دمكراتیك از آن یاد شد ـ خواهد بود.
در فدرالیسم نامتقارن دولت كل [مركزی] در برابر هر یك از دولتهای عضو [ایالتها، كانتونها، استانها] بطور جداگانه عرض اندام می‌كند [و نه در مقابل كلیت آنها]. این مساله ـ همانطور كه نمونة اسپانیا نشان می‌دهد ـ می‌تواند باعث بوجود آمدن تضادهایی بین دولت مركزی و دولتهای خودمختار شود و این خود مشروعیت نظام سیاسی را تضعیف می‌كند. چنانچه با دولتهای عضوی سروكارداشته باشیم كه از لحاظ ساختار اجتماعی ـ اقتصادی، سطح رشد و قدرت اقتصادی خیلی زیر سطح میانگین كل كشور باشند، به دولت مركزی وابسته خواهند بود، با این پیامد كه ـ به ویژه در فدرالیسم نامتقارن ـ دولت مركزی فدرال بر این دولت عضو [ایالت، …] مسلط خواهد بود، بنابراین اینجا از هم‌وزن بودن و تعادل و توازن بین دولت فدرال مركزی و دولتهای ایالتی نمی‌توان سخن راند. بنابراین اعمال تقسیم شدة حاكمیت و بالانس متعادل یا وجود نخواهد داشت و یا تنها ممكن است به میزان بسیار نارضایت‌بخشی عملی گردد.
با توجه به وابستگی‌های فزاینده‌ای كه بطور عام وجود دارند، فدرالیسم دوآل كمتر یافت می‌شود و یا در شكل بسیار تعدیل شدة آن. برعكس، در كشورهای فدرال در كل شاهد همكاری بخشهای مختلف دولتی، هم از لحاظ عمودی و هم از لحاظ افقی، هستیم. در این همكاری بین سطوح مختلف نظام فدرال [ایالتی و فدرال] آكتورهای بسیار زیادی شركت دارند. بدین ترتیب شكل بسیار پیچیده‌ای از تصمیم‌گیریها بوجود می‌آید. فدرالیسم تعاونی مایل است یك نوع هماهنگی را كه به دلیل وابستگی‌های فزاینده سطوح به یكدیگر الزامی شده است را سازمان دهد. و این به معنی تشكیل سیستمی از تصمیم‌گیریها و پروسة سیاسی است كه قادر است بر حقانیت دمكراتیك تأثیرات منفی بگذارد، چون در چنین صورتی سیستم تصمیم‌گیریها و پروسة سیاسی كمترشفافند و غالباً مشخص نمی‌گردد كه كدام تصمیم را كدام آكتور یا سطح حكومتی گرفته است. تجربة فدرالیسم تعاونی نشان داده كه در آن آكتورهای بروكرات مسلط، مؤلفه‌های پارلمانی بطور فزاینده به عقب‌رانده و مشاركت مؤثر شهروندان كمتر و كمتر می‌شود. همچون ساختاری به منزلة این نیست كه منافع بخشهای مختلف جامعه در نظر گرفته نمی‌شوند؛ اما منافع و آكتورهای مختلف اجتماعی دسترسی برابر به تصمیم‌گیرندگانِ در درجة نخست وابسته به دستگاه اداری و بروكراتیك را ندارند. لذا احتمال رعایت منافع مختلف، بطور نابرابر تقسیم شده است. بنابراین فدرالیسم تعاونی لازمه‌اش این است كه در آن پروسة مذاكره غالب شود كه این نیز خود هم برای مردم ناشفاف است و هم در آن تنها تعداد محدودی از آكتورها شركت می‌كنند. جای سوال دارد كه آیا تحت چنین شرایطی حل قانع‌كنندة مشكلات ممكن خواهد بود و معلوم نیست كه تكلیف پارادایم بازده كه یكی از منابع حقانیت است، چه می‌شود. پروسه‌های مذاكره غالباً خیلی بطول می‌انجامند، تا جایی كه مشكلات و مسائل مهم مورد اختلاف در طول این زمان لاینحل باقی می‌مانند. چون نتیجة حل مشكلات از طریق مذاكره علی‌القاعده سازش و مصالحه خواهد بود، آنچه كه از آن حاصل می‌شود، تنها راه‌حلی بینابینی خواهد بود و چیزی نیست كه برای هر دو طرف بطور صددرصد رضایت‌بخش و ایده‌آل باشد. چنین شرایطی دستیابی به تغییر واقعی سیاست یا استراتژی و همچنین كسب نوآوری و خلاقیت متهورانه را مشكل خواهد نمود.
این امر بویژه آن زمان صدق می‌كند كه این مدل فدرالیسم تعاونی زیاد از حد ریشه بدواند و به اصطلاح به درهم‌تنیدگی سیاست منجر شود، به نحوی كه سطوح مختلف (دولت فدرال و دولتهای عضو) با هم پیوند عمیق می‌خورند، از لحاظ زیستی به هم وابسته می‌شوند و استقلال عمل هر یك از دو سطح دیگر ناممكن می‌گردد. در حالت درهم‌تنیدگی سیاست وظایف معینی بعنوان به اصطلاح وظایف مشترك تعریف می‌شوند، و انجام این وظایف مشترك از طرف همة طرفین در چارچوب یك سیستم بسیار پیچیدة تصمیم‌گیری اجازه نمی‌دهد، مسئولیتها را به طور دقیق به طرفی معین نسبت و مورد قضاوت منفی یا مثبت قرار داد. در هم‌تنیدگی سیاست از دو لحاظ از مشروعیت برخوردار نیست؛ از نظر نهادها و شیوه‌ها (شفافیت و امكانات مشاركت مردمی) و از لحاظ بازدهی (یعنی توانایی حل معضلات. همچون سازماندهی ممكن است باعث برآمدن و رشد گرایشات رادیكالی بشود كه هستة اصلی كاراكتر دمكراتیك نظم سیاسی را به خطر می‌اندازند.
هر نظم فدرالیستی باید سطحی مادون‌ملی مركب از دولتهای عضو مستقل (ایالتها، كانتونها، …) داشته باشد. اینكه آیا این مساله به‌خودی‌خود برای تأمین و تضمین مشاركت بیشتر و عمیق شهروندان كافی می‌باشد و پناسیلی از كنترل مؤثر را بوجود آورد، احتیاج به بررسی دقیق‌تری دارد:
- دولتهای عضو [ایالتها] تنها آن زمان نسبت به سطح دولت كل [مركزی] به عنوان وزنه‌ای برابر عرض اندام می‌كنند و قادر خواهند بود نقش (كنترل كنندة) خود را بطور مؤثر ایفا كنند كه از منابع كافی برخوردار باشند. و این باید هم شامل كادر مجرب و كارآمد باشد و هم منابع مادی. در صورت عدم وجود اكتورهای مجرب یا ناكافی بودن تخصص فنی آنها در مورد چگونگی فعالیت سطح دولت ایالتی، نقش كنترل‌كنندة آنها در مقابل دولت مركزی به اندازة لازم كارا و اثربخش نخواهد بود.
- و تا آنجایی كه مساله به انتظارات نورماتیو از نظام فدرال برمی‌گردد، مشاركت مردم در سطح ایالتی تنها زمانی افزایش خواهد یافت كه ساختارهای الیگارشی (جرگه‌سالاری) غالب نشوند. ساختارهایِ قدرتِ جزمگرا و انعطاف‌ناپذیر مانع مشاركت پویا و كارا می‌شوند. این نكته به ویژه برای زمانی صدق می‌كند كه مسائل بغرنجی باید حل و فصل شوند.
باری دیگر تأكید می‌شود كه منابع حقانیت متفاوتی وجود دارند كه هر كدام از انواع فدرالیسم تاًثیرات متفاوتی می‌توانند بر آنها داشته باشند. در فدرالیسم حقانیت از طریق مكانیسمها و شیو‌ه‌های كاركرد از راه تقسیم قوا و تأمین میزان بالایی از مشاركت تقویت می‌گردد، اما حقانیت از طریق بازده، یعنی قدرت تصمیم‌گیری و توانایی حل مسائل، ارتقاء نمی‌یابد.
٥. نتیجه‌گیری و چشم‌انداز
جستارهای ما نشان دادند كه تعیین رابطة فدرالیسم و دمكراسی نیاز به یك بررسی دقیق دارد. ما مشاهده كردیم كه تزی كه بر آن است كه اصل ساختار و سازماندهی فدرالیستی فی‌نفسه بطور كاملاً همه‌جانبه و بدون هیچ گونه محدودیتی برابر دمكراسی است و از حقانیت دمكراتیك برخوردار است، صحیح نیست. هر چند می‌توان بطور قانع‌كننده استدلال نمود كه در ساختار فدرال ظرفیتهای فراوانی برای بوجودآوردن حقانیت دمكراتیك نهفته است. اما این مساله به این معنی نیست كه این پتانسیل بطور اتوماتیك می‌تواند مولد حقانیت در تمام جنبه‌ها باشد. فدرالیسم در پهنة گیتی به اشكال مختلفی نمود پیدا می‌كند كه تأثیرات متفاوتی را از لحاظ اجزاء دمكراسی و حقانیت دمكراتیك می‌گذارند. این مساله مخصوصاً هنگامی اتفاق خواهد افتاد كه بین منابع حقانیت دمكراتیك (متدها، بازده، قدرت اعتبار و نفوذ شخصی) یك نوع رابطة تنشی وجود داشته باشد، چنانچه آنها بطورخودكار همخوانی نداشته باشند. این ارزیابی بطور مشخص به این معنی است كه یك ساختار فدرال امكانات مشاركت دمكراتیك دیگری را برای مردم به نسبت سیستم متمركز فراهم می‌آورد؛ كه این نظام ابزارهای كنترل‌كنندة قوای سه‌گانه را تكامل بیشتری می‌بخشد؛ كه این سیستم تصمیم‌گیریهای سیاسی از لحاظ محتوا قانع‌كننده و به همین جهت كارایی را ممكن می‌سازد. ساختارهای فدرال، اما، معمولاً پیچیده‌اند و به همین دلیل از شفافیت كمتری برخوردارند؛ همین مساله برای روندهای تصمیم‌گیری دریك نظام فدرال هم صدق می‌كند. فدرالیسم تعاونی و مخصوصاً درهم‌تنیدگی سیاست می‌تواند، همانطور كه فوقاً جزئیات آن تشریح شد، تأثیرات منفی بر روی توانایی حل مشكلات و به همین سبب بر روی حقانیت توسط فرآوری و بازدهی داشته باشند.
بنابراین فدرالیسم در ارتباط با تأثیرات رشددهندة دمكراسی دوسویه می‌باشد. با این وجود: در نظامهای فدرال، دمكراسی و فدرالیسم بعنوان عناصر مكمل و متمم نظام سیاسی عمل می‌كنند. و این دلیلی است برای در پیش گرفتن تلاشهای پیوسته جهت رفرم ساختارهای فدرال كه در آن دو معیار تعیین‌كننده می‌باشد: حقانیت دمكراتیك و كارآمدی. بنابراین تلاش می‌شود نظامهای فدرالی سازماندهی شوند كه كمبودهای احتمالی دمكراتیك را كاهش داده یا از میان برداشته، در ضمن اینكه افزایش كارآیی آن را در رویارویی با مسائل تأمین و تضمین كند.
و این، اجازة این استنتاج را به ما می‌دهد كه دمكراسی و فدرالیسم در نهایت و بنیاداً عطف عمیقی به هم داشته و پیوند ژرفی باهم دارند. اما چون این پدیده، به مانند یك قانون طبیعت، امری خودبخودی نیست، نظم فدرال نیاز به انطباق پیگیر و در صورت لزوم همچنین رفرمهای عمیقی دارد، برای اینكه به الزامات و انتظارات تغییرنیافتة نورماتیوی پاسخ دهد كه هم در زمینة قابلیتهای رشددهندة دمكراسی و هم در ارتباط با تأئیرات ارتقاءبخش دمكراسی از آن می‌رود، و یا دست كم به این اهداف نزدیك شود.
______________________
توضيح: تأكيدات در متن توسط مترجم به جهت تسهيل آن انجام گرفته‌اند.
مطلب حاضر توسط Rudolf Hrbek در سومين كنفرانس بين‌المللي فدراليسم در بروكسل ارائه شده كه در ٣ لغايت ٥ مارس ٢٠٠٥ در بروكسل برگزار گرديد (http://www.federalism2005.be).
منابع:
Benz, Arthur (2003): Föderalismus und Demokratie. Eine Untersuchung zum Zusammenwirken zweier Verfassungsprinzipien. Polis Nr. 57 (Arbeitspapiere aus der Fern-Universität Hagen).Lijphart, Arend (1999): Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven, London.
Loewenstein, Karl (1959): Verfassungslehre, Tübingen. (Englisches Original 1957: Political Power and the Governmental Process).
Scharpf, Fritz W. (1985): Die Politikverflechtungsfalle: Europنische Integration und deutscher Fِderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahressschrift 26, 323-356.
Scharpf, Fritz W. (1994): Optionen des Fِderalismus in Deutschland und Europa, Frankfurt a.M., New York.
Schmidt, Manfred (2000): Demokratietheorie, Opladen (3. Aufl.).
Stephan, Alfred (1999): Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model, in: Journal of Democracy 10, 19-34.
Wachendorfer-Schmidt, Ute (Hrsg.) (2000): Federalism and Political Performance. Watts, Ronald