از لحاظ كیفیت تقسیم قدرت سیاسی بین دولت فدرال و حکومتهای ایالتی زیر مجموعەی آن دو نوع فدرالیسم قابل متمایز می‌باشند:
١. «فدرالیسم دوآل» (دوگانه) كه در آن حوزه فعالیتهای سیاسی، اقتصادی و فرهنگی سطح فدرال و سطح ایالتها به كلی از هم متمایز بوده و هیچكدام از این دو سطح در امور كاری دیگری دخالتی ندارند. نتیجة چنین ساختاری این خواهد بود كه تاثیرات این دو سطح بر یکدیگر به حداقل خواهد رسید. كانادا از زمرة این كشورهاست.
٢. «فدرالیسم كئوپراتیو» (به هم‌پیوسته، مختلط یا درهم‌تنیده) كه در آن هم قدرت دولت مركزی فدرال ـ به ویژه از طریق تدوین و تصویب تعداد خیلی زیادی از قوانین در پارلمان فدرال ـ زیاد است (و ایالتها اغلب مجری قوانین در پارلمان فدرال تصویب شده می‌باشند) و هم قدرت دولتهای ایالتی در مركز از طریق ارگان مشتركشان (مثلاً «شورای ایالتها») محسوس می‌باشد، طوری كه اكثریت قوانین مهم ، قبل از اینكه اعتبار قانونی بیابند، باید از تصویب ارگان نامبرده نیز بگذرد. آلمان از زمرة این كشورهاست. البته سمت و سوی تغییرات ساختاری در سیستم فدرالیسم آلمان در جهت تقویت قدرت ایالتها در خود ایالتها و كاستن از قدرت آنها در مركز می‌باشد.
از لحاظ نوع تقسیمات كشوری و جغرافیای سیاسی داخل كشور نیز دو مدل فدرالیسم موجود است:
١. نوع اول «فدرالیسم اداری» یا اجرایی نام دارد كه به دلیل تک‌بافتی‌بودن جامعه از حیث ملی، قومی، زبانی، … تقسیمات كشوری و مرزهای سیاسی داخل كشور تنها بر اساس الزامات فرهنگی، تاریخی و جغرافیایی مناطق بنا شده‌اند. آلمان، اتریش و آمریكا از جملة این كشورها هستند.
٢. نوع دوم غالباً «فدرالیسم ملی» نامیده می‌شود كه به دلیل وجود بافت متنوع ملی، قومی، زبانی تقسیمات كشوری اساساً بر مبنای شرایط اتنیكی و خواست ملیتهای ساكن آن كشور صورت می‌گیرد. بارزترین نمونة آن سویس می‌باشد. این کشور نوع نظام سیاسی خود را بە دلیل تاریخی حتی “کنفدراتیو” می‌نامد.
به اعتقاد من سویس و هند از لحاظ تنوع بافت ملی و فرهنگی بیشترین شباهت را به ایران داشته و لذا درس‌آموزی از تجربه سیستم فدراتیو این كشورها به ویژه سویس برای ما از اولویت زیادی برخوردار می‌باشد.
صرف‌نظر از اینكه در ایران چه نوعی از فدرالیسم پیاده شود، مناسبات فدرالیستی كشور باید از مختصات ذیل برخوردار باشد:
١. بیشترین حد ممكن از تمركززدایی. تمركززدایی و تقسیم و تفویض صلاحیتها باید شامل نظام سیاسی، دستگاه اجرایی (پخش همة ادارات فدرال در سراسر كشور)، نظام قضایی، ارگانهای قانونگزاری، سازمانهای امنیتی و اطلاعاتی، آموزش و پرورش، رادیو و تلویزیون و غیره گردد. مبنا باید اصل سابسیداریتی باشد كه به موجب آن باید بیشترین اختیارات ممكن به پایین‌ترین سطح دولتی ممكن تفویض گردد و تنها آن هنگام كه این سطح از عهدة انجام آن برنیاید، آن را به سطوح بالاتر واگذار کنند.
٢. تغییرناپذیری فدرالیسم. باید در قانون اساسی گنجاده شود كه سیستم فدراتیو در ایران تغییرناپذیر می‌باشد، اما ادغام چند استان یا ایالت برای تشكیل ایالتی بزرگتر و تقسیم یك ایالت به دو ایالت كوچكتر ممكن خواهد بود. شاید برای خنثی كردن دسیسه‌های عوامل ارتجاعی داخل و خارج اصولی باشد كه 5 الی 10 سال اول بعد از پایه‌گذاری فدرالیسم در ایران همین تقسیمات كشوری كنونی باقی بماند و به تدریج تقسیمات كشوری كنونی را كه نه بر اساس ویژگیهای تاریخی، فرهنگی، ملی و رای مردم، بلكه بر پایة دیدگاههای شووینیستی و آسیمیلیستی و تمركزگرایانه دولتی و ملاحظات امنیتی و بر مبنای دكترین «یك ملت ـ یك دولت» بنا شده است تغییر داده و بر اساس داده‌های برشمرده مجدداُ سازماندهی نمود.
٣. مكانیسم بلوكه كردن حكومت فدرال مركزی توسط ایالتها و مناطق مختلف ایران. این امر می‌تواند به عنوان مثال از طریق وابسته کردن اعتبار قانونی یافتن قوانین مهم فدرال به رای موافق حداقل دوسوم از نمایندگان ایالتها در ارگان مشترك آنها در سطح سراسری میسر گردد.
٤. مكانیسم برقراری توازن افقی و عمودی مالی بین دولت فدرال و ایالتها از طرفی و بین خود ایالتها از طرفی دیگر.
٥. تمركززدایی در خود ایالتها. از لحاظ اداری و اجرایی بهتر است كه مثلاً ایالت كردستان به سه الی چهار حوزة اداری تقسیم گردد.
٦. انحلال ارتش اجباری. این مهم را می‌توان و باید مرحله‌ای پیش برد؛ نخست تبدیل خدمت «وظیفهّ» سربازی به خدمت اختیاری و داوطلبانه، سپس تبدیل ارتش عمومی به ارتش حرفه‌ای (شاغلین ارتش همه مزدبگیر و كارمند خواهند بود) و در مرحلة پایانی كاهش محسوس و انحلال آن.
٧. اعطای بخشی از صلاحیتهای مربوط به سیاست خارجی به ایالتها. قائل شدن و تضمین حق ایجاد روابط سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، علمی، ورزشی و غیره با كشورها و یا مناطق كشورهای خارج برای ایالتهای كشور.
٨. رسمیت یافتن همة زبانهای ایران. تمام زبانهای ملیتهای ایرانی اعم از فارسی، آذری، كردی، بلوچی، عربی، تركمنی باید زبانهای رسمی كشور اعلام شوند و بكارگیری آنها در مراوده با حكومت فدرال مركزی در تمام پهنة ایران آزاد باشند. حق آموزش زبان مادری در تمام ایران تضمین شود. هیچ زبانی نباید تحت هیچ عنوانی اعم از «مشترك»، «رسمی كشور»، … اجباری باشد. زبان رسمی ایالتها زبان اكثریت ساكنین آن ایالت خواهد بود.
٩. فدرالیزه و غیردولتی كردن وسائل ارتباط جمعی. رسانه‌های همگانی به ویژه رادیو و تلویزیون و همة روزنامه‌ها و مجلات باید از مالكیت و كنترل دولت مركزی خارج شوند و به ارگانهای غیرانتفاعی و غیردولتی ایالتها سپرده شوند كه در آن نمایندگان مهمترین گروه‌های اجتماعی و سیاسی آن ایالت عضویت خواهند داشت. تلویزیون سراسری باید مجموعه‌ای از برنامه‌های تهیه شده توسط تلویزیونهای ایالتی باشد و نه برعكس آن. انتشار مطبوعات و ایجاد فرستنده‌های رادیویی و تلویزیونی توسط بخش خصوصی نیز در چهارچوب قوانین فدرال و موازین شناختة شدة دمكراتیك آزاد خواهند بود.
١٠. مكانیسم پیروی اختیاری از قوانین فدرال. تصویب و اجرای بخشی از قوانینی كه در پارلمان فدرال تصویب می‌شوند، باید برای پارلمان و دولتهای ایالتی اختیاری باشند. این امر به این معنی است كه هر ایالتی باید بتواند از قوانین مدنی و كیفری مستقل خود برخوردار باشد و در این موارد این قوانین نافذ باشند و نه قوانین پارلمان فدرال. همچنین پارلمان فدرال می‌تواند در بخشی از زمینه‌ها صرفاً اصول و چهارچوب قوانین را تدوین و تصویب نماید و پارلمانهای ایالتها خود ـ بسته به اینكه در آنها كدام نیرو و ائتلاف سیاسی اكثریت را در اختیار داشته باشد ـ بتوانند جزئیات این قوانین را تنظیم و تصویب كنند.
١١. ممنوعیت اعلام مذهب رسمی. در ایران قبل و بعد از انقلاب 57 علاوه بر آسیمیلاسیون ملی، غالباً ستم و شووینیسم مذهبی نیز (بر غیر مسلمانان چون بهائی‌ها، ارمنی‌ها و همة دگراندیشان لائیك و حتی بر سنی‌مذهب‌ها) اعمال گردیده است. به همین جهت نه تنها جدائی دین از دولت (به ویژه از دستگاه قضایی، نظام حقوقی و همچنین آموزش و پرورش)، بلكه ممنوعیت اعلام رسمی بودن یا نبودن هر دین و مذهب و مكتبی از خواستهای اصلی مردم و پیشروان جامعه بوده است و باید در قانون اساسی فدرال و ایالتها گنجانده شود.
١٢. سیستم انتخاباتی مناسب بافت ملی ایران. نظام انتخابات باید تلفیقی از سیستم انتخابات اكثریتی و نسبی باشد، طوری كه هم احزاب بزرگ سراسری امكان حضور مناسب را در مجلس فدرال داشته باشند و هم احزاب منطقه‌ای و یا كوچك سراسری.
١٣. ضرورت وجود «قانون ممنوعیت تبعیض». تمام حقوق شهروندی افراد به ویژه آنانی كه در منشورهای متعدد بین‌المللی برشمرده شده‌اند باید در گسترة ایران‌زمین تضمین گردند. علاوه بر آن حقوق اقلیتهای ملی داخل ایالتها نیز باید تامین و تضمین شوند. نباید در ایران دمكراتیك فدرالیستی فردا كسی به خاطر عدم تعلق به یك دین یا مذهب، گروه ملی و قومی، گروه و طبقة اجتماعی، جریان و اندیشة سیاسی و جنسیت مورد تبعیض قرار گیرد و سركوب گردد. برای پیشبرد این امر تاسیس وزارتی در سطح فدرال كه وظیفه‌اش همچنین تقویت روح همبستگی در میان ملیتهای ایرانی خواهد بود، ضروری به نظر می‌رسد.
فدرالیسم به جای خودمختاری
مسئلة ملی یكی از معضلهای بغرنج معاصر ایران می‌باشد و پاسخ می‌طلبد. در پاسخ به آن از دید من چهار راه بیشتر وجود ندارد: استقلال، كنفدرالیسم، فدرالیسم، خودمختاری. اكثریت قریب به اتفاق روشنفكران ایران آگاهانه از یك زندگی مشترك ملیتهای ایرانی در یك ایران آزاد و آباد و دمكراتیك دفاع می‌كنند. این همزیستی با توجه به بافت متنوع ملی در ایران و ضرورت رعایت اصول دمكراسی، آزادی، حقوق ملی، فرهنگی و سیاسی ملیتها تنها در سایة یك نظام فدراتیو ممكن و میسر می‌باشد.
خودمختاری نیز تمایزی ماهوی با فدرالیسم ندارد و جزء یا فرعی از آن است. با این وجود نمی‌توان گفت كه آن دو یكی هستند. پارادایمهایی وجود دارند كه برتری فدرالیسم بر خودمختاری را عیان می‌سازند كه ذیلاً به برخی از آنها بطور خلاصه اشاره می‌گردد:
١. خودمختاری تنها به حقوق یك خلق یا یك منطقه معین نظر دارد، درحالیكه عنایت دومی معطوف به كل كشور است. به عبارتی دیگر فدرالیسم مجموعه‌ای از ایالتهای خودمختار می‌باشد.
٢. به همین جهت تعداد زیادی از سازمانهای جدی سیاسی ـ حتی آنهایی كه از جناحهای فكری مختلف در گذشته با خودمختاری عناد می‌ورزیدند ـ فدرالیسم را پایة سیاست و استراتژی خود در ارتباط با حل معضل ملی قرار داده‌اند.
٣. به ویژه اینكه تحولات بین‌المللی و منطقه‌ای باعث گردیده كه تعداد بیشتری از كشورهای جهان تمركززدایی دولتی در مقیاس سراسری و بنای فدرالیسم را در دستور عمل خود قرار بدهند و صد البته این تحولات بی تاّثیر بر روند رویدادها در ایران نبوده‌اند و نخواهند بود. به همین جهت ما شاهد فراگیر شدن خواست فدرالیسم در بخشهای مختلف جامعەی سیاسی ایران هستیم.
٤. بنابراین چنین به نظر می‌رسد كه شانس مقبولیت فدرالیسم در قیاس با خودمختاری هم در مقیاس داخلی و هم در سطح بین‌المللی بیشتر می‌باشد، مخصوصاً اینكه دیده می‌شود كه فدرالیسم تجربة موفقی در كشورهای دمكراتیك بوده است و در نظر نگرفتن تجارب بشریت مترقی در این زمینه اشتباه خواهد بود. حتی كشورهایی چون فرانسه كه نمونة تیپیك و الگوی تمركزگرایی برای كشورهایی چون ایران رضاشاهی و تركیة آتاتورك محسوب می‌شدند، از یك دهه پیش روندهایی را در جهت فدرالیزه كردن ساختار سیاسی خود آغاز نموده‌اند.
٥. در صورتی کە نظام سیاسی فدراتیو باشد، میزان آسیب‌پذیری ایالتها و مناطق مختلف ایران از ناحیة دولت مركزی كمتر می‌شود، چرا كه هر نظام فدراتیو دست‌كم از حداقلی از حق وتوی ایالتها برخوردار است و دولت فدرال مركزی همة اهرمهای فشار را نمی‌تواند در اختیار داشته باشد ـ امكانی كه در یك سیستم غیر فدراتیو و اقتدارگرا و حتی با خودمختاری صرفاً یك منطقة معین ـ نمی‌تواند وجود داشته باشد.
٦. با طرح شعار فدرالیسم، دمكراتیزه و فدرالیزه كردن ایران و از این طریق حل مسئلة ملی دغدغة كل ایران خواهد شد و در محدودة ملیتهایی كه با این معضل روبرو هستند باقی نخواهد ماند. این مسئله نیروهای بیشتری را به مصاف خواهد كشاند و هر نیروی سیاسی موظف می‌گردد به آن پاسخ گوید. بنابراین از لحاظ تجریدی و نظری تلاشهای بیشتری برای تبیین سیمای سیاسی آیندة ایران فدرال و دمكراتیك فردا خواهد شد، چرا که دیگر این مسئله مسئلة تعداد بیشتری از نیروهای سیاسی خواهد گردید.
٧. فدرالیسم نیروهای سیاسی ارتجاعی و ناسیونالیستی و شووینیستی را هم به انشقاق خواهد كشاند، چرا كه آنها دیگر نخواهند توانست به سهولت گذشته تحت عناوین «ناسیونالسیم»، «قومیت‌گرایی»، «حفظ تمامیت ارضی»، «مبارزه با تجزیه‌طلبی»، «حفظ امت واحد»، «دفاع از یگانگی ملت ایران»، «توطئة بیگانگان» و از این قبیل مردم ناآگاه را بر علیه مخالفان تحریك و تهییج كنند. به این ترتیب فشار سیاسی وارده به مردم منطقه‌ای كه برای احقاق حقوق خود بپا خاسته است كمتر خواهد شد و آن را از حالت تدافعی بیرون خواهد آورد و بر عكس، آنانی را كه با دمكراتیزه كردن ایران از راه فدرالیزه كردن آن خصومت می‌ورزند، در حالت تدافعی قرار داده و بینش و منش شووینیستی و ناسیونالیستی آنها را برملا خواهد نمود.
٨. خواست فدرالیسم، ملیتهای دیگر ایران را نیز به میدان مبارزه خواهد كشاند، صفوف مبارزاتی آنها را فشرده‌تر و هم‌سرنوشتی، هماهنگی و همبستگی بین آنان را افزایش خواهد داد. در راستای این هدف باید از هم‌اكنون جبهه یا ائتلافی از ملیتهای تحت ستم ایران را بوجود آورد. نباید از نظر دور بداریم كه فدرالیسم برای نمونه در سویس اثری از تنش و ستم و سركوب ملی باقی نگذاشته است. مردم كشور ما عقب‌مانده‌تر از مردم سویس و كشورهایی كه نظام فدرال در آنها پیاده شده نیستند.
٩. یك جنبة برجستة دیگر فدرالیسم به نسبت خودمختاری این است كه ملیتهای ایران در اولی، كم یا زیاد، در حاكمیت سیاسی فدرال نیز شركت و بر عملكرد دولت فدرال كنترل اعمال و بر محتوی و تصویب قوانین نظارت خواهند نمود، همچون چیزی در صورت خودمختاری صرفاً یك منطقة معین بعید به نظر می‌رسد.
در خاتمه ذكر چند نكته در ارتباط با پیش‌شرطهای لازم برای دستیابی به فدرالیسم و دمكراسی ضروری به نظر می‌رسند:
١. پیوسته باید توجه داشت كه «فدرالیسم» ایدئولوژی و در انحصار یك مكتب سیاسی ـ فلسفی معینی نیست و به مثابة یك مفهوم و یك سیستم سیاسی معین نیز از هیچ قدوسیتی برخوردار نیست و هیچ حزبی نباید خود را صرفاً با آن تعریف و در آن خلاصه كند. فدرالیسم هدف نیست، بلكه یك راه است. گزینش پراگماتیستی آن صرفاً به این لحاظ باید باشد كه با توجه به تجارب موجود در سطح دنیا بهترین راه ممكن برای پاسخگویی به نیازهای معین جامعةمان، به خصوص به معضل قدرت سیاسی و مسالة ملی می‌باشد: این نظام از تمركز قدرت سیاسی ممانعت به عمل می‌آورد، ملیتها یا مناطق مختلف را در قدرت سیاسی مركز سهیم می‌سازد و به آنها اختیارات و صلاحیتهای معینی را اعطا می‌كند. این ساختار با توجه به ویژگیهای ایران از پتاسیل دمكراتیك عمیق‌تری به نسبت یك ساختار متمركز و اقتدارگرا برخوردار است.
٢. «فدرالیسم» مفهوم و ساختاری دگم و بی‌روح و بی‌تحرك نیست، بلكه حتی در صورت پیاده شدن آن، پیوسته در حال تحول و تكامل خواهد بود و بسته به نیروهای حاكم جامعه و برای پاسخگویی به نیازها و شرایط و ملزومات نو می‌تواند و باید دستخوش تغییراتی نیز گردد. بنابراین فدرالیسم همچون دمكراسی یك مقولة نسبی است و غلظت و ژرفش آن می‌تواند در این یا آن جامعه با توجه به شرایط تاریخی، سیاسی، فرهنگی، اتنیكی و اقتصادی آنها فرق كند (همانطور كه دو نمونة اتریش و سویس آن را نشان می‌دهند).
٣. دستیابی به بالاترین درجه از فدرالیسم قبل از هر چیز نیاز به یك پروسة طولانی و سهم و وزن نیروهای دمكراتیك و چپ جامعه دارد و تنها با نیكخواهی انسانها و ارادة سازمانهای پیشرو ممكن نخواهد شد. لذا برخورد كلیشه‌ای و مكانیكی با آن مفید نخواهد بود و ما را از مقصود دور خواهد نمود. علاوه براین چنانچه در نظر داشته باشیم كه در جوامع چندملیتی دمكراسی و فدرالیسم رابطة ارگانیك با هم دارند و اجزاء لاینفك یك كل می‌باشند، یعنی نه دمكراسی تفاهمی بدون فدرالیسم و نه فدرالیسم بدون دمكراسی تفاهمی می‌تواند وجود داشته باشد، پی خواهیم برد كه هر چه مكانیسمهای دمكراتیك در جامعه و ساختار سیاسی آن تعمیق شوند، به همان اندازه فدرالیسم ژرفش و شانس موفقیت بیشتری خواهد یافت. بنابراین ممكن‌ترین و آسان‌ترین راه دستیابی به فدرالیسم تعمیق و گسترش دمكراسی در جامعه است. بالطبع برعكس این نیز صادق است: هر چه ساختارهای فدراتیو عمیق‌تر باشند، به درجة والاتری به دمكراسی دست‌یافته‌ایم. اهمیت درك این نكته از اینجا ناشی می‌شود كه دریابیم: نیل به فدرالیسم ایده‌آل تنها در طی یك پروسه و محتملاً در چند مرحله امكان‌پذیر خواهد بود. همانطور كه بسیاری از سوسیالیستها نیل به «سوسیالیسم» را منوط به پیمودن «مرحله» یا «انقلاب دمكراتیك» می‌كنند، جانبداران فدرالیسم هم باید همچون فازی را برای تثبیت مبانی اولیة دمكراسی به مثابة پیش‌شرط فدرالیسم قائل شوند. بنابراین فدرالیسم به مثابة یك ساختار دمكراتیك شرایط و فرهنگ دمكراتیك می‌طلبد. از این روی مضامین و مطالبات دمكراتیك پیشگفته یك شبه و پشت میز مذاكره بدست نمی‌آیند و قبل از هر چیز نیاز به طی یك روند دمكراتیزاسیون و نهادینه شدن فرهنگ سیاسی در جامعه دارند. بدین منظور باید در كنار توضیح آماجهای پیشگفته همگرایی، مدارا و روح دمكراتیك نیز در جامعه تقویت گردد، آن هم به ویژه به این دلیل كه غلبة دیكتاتوری و شووینیسم طی سده‌ها، در افكار و اذهانِ مردم و روشنفكران ما بی‌تاثیر نبوده است و در بطن روند فدرالیزه كردن ایران یقیناً نقش مخرب خود را بازی خواهد نمود. همچنین عوامل ارتجاعی داخلی و خارجی كه از دمكراتیزه و فدرالیزه كردن ایران و حل مسالة ملی در آن بیم دارد را نیز نباید از نظر دور داشت (به ویژه كشورهایی كه خود با معظلاتی مشابه روبرو هستند و از موضع شووینیستی و سانترالیستی با راهبردهای دمكراتیك و فدرالیستی خصومت می‌ورزند).
٤. همة این واقعیات بار مسئولیتهای ما را دوچندان می‌كند: از یك طرف باید با ظرافت و دقت بیشتری به مقولة فدرالیسم بپردازیم و از برخورد عجولانه و سطحی و خودمحورانه با آن دوری جوییم و از طرفی دیگر تلاشهای بیشتری برای تدوین مبانی نظری آن و به ویژه ترسیم سیمای آیندة فدرال در ایران به عمل آوریم. لذا همة احزاب و اندیشمندان و صاحب‌نظران و روشنفكران در داخل و خارج كشور فرا خوانده می‌شوند، در این راستا فعال شوند، چرا كه یقیناً فردا برای اینكار دیر خواهد بود. نتیجه اینكه راهی كه در پیش گرفته می‌شود مطمئناً دشوار و صعب‌العبور خواهد بود، اما پیمودن آن برای دستیابی به آماجها و آرمانهای دمكراتیك، برای جبران عقب‌ماندگی و نیل به عدالت و پیشرفت در همة زمینه‌ها، برای رسیدن به دمكراسی و رفاه و آسایش مردممان و همچنین برای بنای یك جامعة دمكراتیك و فدرال بر شالودة حل مسئلة ملی اجتناب‌ناپذیر می‌باشد.