نوشته راینر اولاف شولتسه
فدرالیسم در عصر حاضر قبل از هر چیز دو وظیفة اصلی برعهده دارد:
(١) از طرفی تقسیم قدرت به كمك تفكیك عمودی قوا و حمایت از حقوق ملیتها و اقلیتهای ملی و به یاری اعطای استقلال داخلی به آنها و
(٢) از طرفی دیگر ادغام و هم‌آمیزی (انتگراسیون) این جوامع چندگونه در یك واحد بزرگتر.
این امر به شیوة پیگیری انتگراسیون اقتصادی (و همچنین سیاسی و نظامی) دولتهای عضو [ایالتها] در حین حفظ استقلال اجتماعی ـ فرهنگی داخلی و خودمختاری سیاسی آنها دنبال می‌شود. بنابراین فدرالیسم تلاش می‌كند «نوعی اتحاد و یگانگی را با حد معینی از تنوع پیوند دهد» (فدریش ١٩٦١). اگر بخواهیم این مقوله را امروزی فرموله كنیم باید بگوییم كه موضوع فدرالیسم پیونددادن بینشها و گرایشات اجتماعی متضاد در ارتباط با تمركز و عدم تمركز نظام سیاسی می‌باشد. این رابطه را از لحاظ نموداری می‌توان چون خط دو قطبی تصویر نمود كه در یك سوی آن تلاشها و تصورات مركزگرایانه در جهت درهم‌آمیزی جوامع و فرهنگهای مختلف و دستیابی به همسانی و همگرایی شرایط و شیوه‌های زندگی در سطح سراسری وجود دارد و در سوی دیگر آن اهداف تمركززدایانه و آماج دستیابی به خودمختاری یا استقلال داخلی و برسمیت شناختن تنوع شرایط و سبكهای زندگی سیاسی، فرهنگی و اقتصادی (در این ارتباط به نمودار زیر توجه كنید، شولتسه ١٩٥٨).
در تشكیل نظامهای فدراتیو پیوسته هر دو جنبة پیشگفته نقش ایفا كرده‌اند. از ٨ كشور صنعتی غربی كه به شیوة فدراتیو سازماندهی شده‌اند ٣ كشور (آمریكا، كانادا و استرالیا) در نتیجة پروسه‌های مستعمره‌زدایی بوجود آمده‌اند. برعكس تحولات بعد از جنگ جهانی دوم در آفریقا و آسیا، در كشورهای نامبرده اتحادهای فدرالیستی بر پایة ارادة مهاجرین سفیدپوست با هدف بوجودآوردن یك بازار به‌هم‌پیوستة داخلی و توسعه‌گرایی ارضی و اقتصادی در عین تضمین تفكیك قوا و خودحكومتی مناطق بنیاد نهاده شد.
هدف كانادایی‌ها از تشكیل دولت در سال ١٨٦٧ مضافاً این بود كه می‌خواستند با آمریكا مرزبندی نموده و از مكانیسمی برای حفظ خود در مقابل این كشور برخوردار گردند. در این كشور این باور از منظر سیاست امنیتی و به لحاظ ارگانی غالب بود كه فدرالیسم كانادایی آلترناتیوی است در مقابل دمكراسی پایه‌ای و مستقیم آمریكایی و در مقابل قدرت دولتهای ایالتی در فدرالیسم نوع آمریكایی، به ویژه اینكه حفظ سیستم دوآل انگلیسی ـ فرانسوی كانادایی‌ها را هم نوید می‌داد.
مهمترین عوامل بوجود آمدن فدرالیسم در سویس (١٨٤٨) خودمختاری كانتونها و مناطق، تنوع فرهنگی، انتگراسیون اقتصادی و ملزومات امنیتی بوده‌اند.
تفكیك فرهنگی بین فلامیها و والونها در بلژیك به فدرالیزه كردن سیستم سیاسی این كشور در سال ١٩٨٠ برمی‌گردد.
همانند سویس، سلطنت دوگانة هابسبورگ نیز بعنوان سرچشمة بوجودآمدن جمهوری فدرال اتریش (١٩٢٠) و بویژه بوند شمال و رایش آلمان (١٨٧١/١٨٦٧) در ارتباط با جنگ بوجود آمدند. هر چند كه در بوجود آمدن فدرالیسم در آلمان سابقة تاریخی و خوددولتی مناطق تا حد معینی نقش بازی كردند، بدون اینكه همگونی پروس در رایش و در جمهوری وایمار زیر سوال برود، اما چندگونه‌گی اجتماعی و حمایت فرهنگی در این امر نقشی اصلی را بازی نكردند. به استثنای ایالت بایرن و ایالتهای تكشهری هامبورگ و برمن كه از جانب نیروهای متفقین بعد از جنگ جهانی در سال ١٩٤٥ با هدف از بین بردن ساختارهای پروس و بر اساس منافع خود در تقسیم مناطق، خودسرانه بوجود آمدند، هدف ایالتهای دیگری كه در سالهای ٤٩/١٩٤٨ سهم بسزایی در تدوین قانون اساسی آلمان داشتند قبل از هر چیز این بود كه با بنیاد نهادن یك نظام فدراتیو اهرمها و ابزارهای نهادی برای جلوگیری از بوجود آمدن مجدد یك سیستم یكدست و تمامیتگرا ایجاد و تعادل و توازنی بین دولت فدرال و ایالتها برقرار كنند، كه البته این هدف به تمامی عملی نگردید، چون بنا بود كاراكتر اصلی فدرالیسم در آلمان نه تقسیم قدرت، بلكه محدود كردن آن باشد.
فدرالیزه كردن اسپانیا در سال ١٩٧٨ نیز معطوف به محدود كردن قدرت فرانكیسم تمركزگرا و تمامیتگرا بود و همچنین تلاشی بود برای ارائة پاسخ درخور به جنبشهای منطقه‌ای فرهنگی و ملی در این كشور.
در تحلیل علمی و تئوریكی فدرالیسم اغلب تنها یكی از دو جنبة نامبرده در مركز توجه و بررسیها قرار گرفته است؛ نگاه اصلی كه تا اواسط قرن بیستم غالب بوده در درجة نخست معطوف به تقسیم ارگانها و قوا بوده است. اكثر تلاشها برای تعریف فدرالیسم در مرزبندی با دولت واحد و متمركز از این بینش سرچشمه می‌گیرد كه بر اساس آن
(١) كل نظام سیاسی به دولت فدرال و به واحدهای دولتی منطقه‌ای تقسیم می‌گردد؛
(٢) قوای اجرائیه و مقننه بین دولت فدرال و دولتهای ایالتی از لحاظ خودمختاری سیاسی نسبتاً قوی تقسیم می‌شود؛
(٣) ایالتها در صحنة سیاست فدرال و تأثیرگذاری بر سیاستهای آن حضور فعال می‌یابند؛
(٤) نظام از مكانیسم حل اختلاف و تضاد بر اساس مذاكره كه مضافاً تصمیماتی را برای حمایت كردن و سهیم كردن اقلیتها نیز می‌طلبد، برخوردار می‌گردد و
(٥) و همچنین یك دادگاه قانون اساسی بعنوان بالاترین ارگانی كه نزاع بین ارگانهای دولتی دو سطح را حل و فصل می‌كند، وجود خواهد داشت.
بنابراین از منظر قانون اساسی و ارگانی آن هنگام می‌توانیم یك نظام سیاسی را فدرالیسم معرفی كنیم كه مهمترین عناصر ساختاری این سیستم چون قوای مقننه، اجرائیه، قضائیه، دستگاه بروكراسی، پلیس و غیره در هر دو سطح حكومتی (فدرال و ایالتئ) وجود داشته باشند، وجود آنها در قانون اساس تضمین شده باشد و هیچكدام از این دو سطح قادر نباشند، سطح مقابل را منحل كنند (مقایسه كنید بوته ١٩٧٧، ١٠؛ شتونسون ١٩٨٩).
اما برخورد تئوریكی و تجریدی صرف با مقولة فدرالیسم كافی نیست و بررسی تجربی و تطبیقی فدرالیسم در عصر كنونی باید شامل زوایای بیشتری به نسبت پیش گردد كه عبارتند از
(١) شرایط و بستر اجتماعی فدرالیسم، ساختار ارگانی [دولتی] و الگوهای رفتاری نخبگان سیاسی جامعه [فرهنگ سیاسی]؛
(٢) نقش و عملكرد دوگانة فدرالیسم و رابطة دو جنبة اتحاد و تنوع، انتگراسیون و خودمختاری منتنج از آن؛
(٣) رابطة بین انتگراسیون سیاسی و اجتماعی و خصلت پروسه‌ای فدرالیسم.
این نوع برخورد به این دلیل حائز اهمیت است كه چهارچوبهای اجتماعی، فرهنگ سیاسی و شكلبندی نهادها قادرند فدرالیسم را بر خلاف آن جهتی كه مدنظر بانیان آن و قانونگزار بوده است هدایت كند و بنیادها و جهتگیریهای تمركزگرایانه و یا تمركززدایانه را تقویت یا تضعیف كنند.
كانادا و آلمان دو نمونة واضحی هستند كه روندهای پیشگفته را طی كرده‌اند: كانادا از یك نظام تاریخاً متمركز و یونیتاریستی به یك نظام كنفدرال فدرالیستی تحول یافته و به سوی یك سیستم تماماً كنفدرالیستی در حركت است. اما آلمان از یك نظام یونیتاریستی فدرال در دهه‌های ٧٠ و ٨٠ به سوی یك نظام واحد غیرمتمركز سمتگیری نموده است؛ روندی كه با اتحاد مجدد آلمان در سال ١٩٩٠ تأكیدی دوباره یافت (رجوع كنید از جمله به آبرومایت ١٩٩٢، شولتسه ١٩٩٣).
* * * * * * * * * *
از میان مجموعه شرایط كلی اجتماعی و در كنار تفاوتهای محیطی و نابرابریهای كه در زمینة تعداد جمعیت و مساحت بین دولتهای مناطق وجود دارند، بویژه دو بخش اهمیت برجسته پیدا می‌كنند:
١. ناهمخوانی در ساختارهای اقتصادی و میزان رشد آنها و همچنین تمایزات در حوزة ساختارهای رفاهی و تأمین اجتماعی، توسعه یافتگی یا نیافتگی، نابرابری در زمینة ذخایر مواد خام و غیره. وجود همة این فاكتورها سیستمهای فدراتیو را به سوی تمركززدایی هدایت خواهند كرد، اگر گروههایی از مردم طولانی‌مدت احساس كنند كه دولت فدرال به آنها بی‌توجهی و یا آنها را استثمار می‌كند.
تمایزات در زمینة سطح رشد اقتصادی در حال حاضر به واضحترین وجه خود در كانادا قابل رؤیت است، جایی كه مابین مركز ـ كه سمتگیری صنعتی و تأمین اجتماعی دارد ـ و مناطق حاشیه‌ای ـ كه مواد خام نقش نعیین كننده‌تری در زندگی مردم دارند ـ اختلافات دامنه‌داری (البته نه صرفاً به دلیل وجود این تضادها) وجود دارند. این امر باعث به جریان افتادن روندی پی‌درپی برای «تشكیل استانها» (دخالت دولتی استانی، طرحهایی برای توسعه دولتهای عضو و استراتژی صنعتی كردن و غیره) شد كه با تغییر در قانون اساسی میسر گردید و این رویكرد كه قابل قیاس با طرحها و سیاستهای ناسیونالیسم اقتصادی می‌باشد، پاسخی بود كه در سطح دولتهای مناطق به وابستگی اقتصادی و نابرابری در زمینة رشد اجتماعی ـ اقتصادی داده شد، هر چند كه در فدرالیسمهای دیگر تمایزات در زمینة سطح رشد اقتصادی مناطق، كه البته به این شدت و حدت نیستند، باعث بوجود آمدن تضادها و اختلافاتی كه سیستم را به خطر بیاندازد، نشده‌اند.
٢. برای [تبیین] ساختار سیستمهای فدراتیو رابطة داشتن تعلق و دلبستگی به خلق و منطقة خاصی، قائل شدن هویت ملی برای خود و همچنین وجود بنیادهای ملی ـ فرهنگی، زبانی و مذهبی اهمیت مركزی پیدا می‌كنند. [به این معنی كه بسته به تركیب این مؤلفه‌ها نوع فدرالیسمی كه قرار است پیاده شود فرق می‌كند.]
(١) فدرالیسم آلمان و اتریش نسبت به فدرالیسهای چند ملیتی تركیب همگون داشته و فاقد پتانسیل نزاع قومی ـ فرهنگی بوده و بعد از جنگ جهانی دوم به سرعت غیرقابل انتظاری یك نوع تفاهم پایه‌ای كه قابل قیاس با هویت ملی است بوجود آورد. این فدرالیسم را از باید فدرالیسمهای چند فرهنگی و ملیتی متمایز كرد.
(٢) در ایالات متحده آمریكا و استرالیا تفاوتهای اتنیكی، فرهنگی، نژادی، زبانی و مذهبی منطقه‌ای نیستند [ملیت خاصی در منطقة خاصی زندگی نمی‌كند]. حاكمیت ملی نیز در این كشورها بر اساس یك ملت، زبان و یا دین رسمی معین تعریف نشده است. بنابر این انگیزه اقلیتها كه خود را با وضعیت موجود تطبیق دهند، زیاد است. سیاستهای فرهنگی و آموزشی دولتهای ایالتی هم بر اساس عناصر نامبرده بنا نشده است، هر چند اینجا و آنجا به درستی به امر فرهنگ و زبان آحاد ملیتهای مختلف ساكن این كشورها توجهاتی می‌شود.
(٣) ساختار چند ملیتی و چند فرهنگی خصوصیت اصلی فدرالیسم در بلژیك و سویس می‌باشد كه در آنها اكثریت هر كدام از این ملیتها به مناطق معینی تعلق دارد و تقسیمات كشوری بر این اساس پایه‌ریزی شده است. فدرالیسم و استقلال داخلی كانتونهای (دولتهای ایالتی) سویس باعث در هم‌آمیزی و انتگراسیون ملیتهای سویسی (به استثنای یوراسی‌ها و رتورومانی‌ها) شده است و استحكام آنها را با همدیگر تقویت نموده است. در حالیكه در بلژیك آینده باید نشان دهد كه آیا فدرالیسمی كه سال ١٩٨٠ بنیانگزاری شده و در آن تقسیم كار و مسئولیتها با در نظرداشت تعلقات فرهنگی و زبانی انجام گرفته و مناطق فلامیها و والونیها از تفاوتهایی از لحاظ سطح رشد برخوردارند، قادر است اختلافات بین این دو ملیت را حل كند یا نه. این امر برای اسپانیای فدرالیزه شده نیز صدق می‌كند كه از مناطق مختلف با ملیتها و فرهنگهای معین خود تشكیل شده و علاوه بر آن این مناطق از لحاظ سطح رشد و ساختارهای اقتصادی از نابرابریهای و ناهمخوانیهای ریشه‌داری برخوردارند.
(٤) اما فدرالیسم در كانادا متأثر از رابطة پرتنش تكثر فرهنگی ـ منطقه‌ای از طرفی و دوآلیسم ملی جامعة فرانسوی‌زبان كبك و انگلیسی‌زبان كانادایی از طرفی دیگر می‌باشد. توجیه‌گر و مبنای فدرالیسم در كانادا هم تئوری قرارداد اجتماعی است [تضمین حقوق شهروندی برای همه در كل جامعه] و هم تئوری قرارداد سیاسی ـ منطقه‌ای [به رسمیت شناسی حقوق ملی كبكها]، و این سیاستی است كه هم ایجاد توازن و برابری بین انگلیسی‌زبانها و فرانسوی‌زبانها را هدف قرار داده است و سمتگیری جامعه‌شناختی تئوری كلی اجتماعی (compat theory) را مد نظر دارد و هم بویژه نیروهایی را تقویت می‌كند كه كانادا را چون موزائیكی از ملیتهای مختلف تعریف می‌كنند. هر دوی اینها این كشور را به سوی یك نظام كنفدرال سوق می‌دهند.
فرهنگ سیاسی حاكم و سیستم احزاب ٨ كشور فدراتیو صنعتی نامبرده از خیلی لحاظ با مهم متفاوتند. این تفاوتها به دو نوع سیستم احزاب و انتخاباتی متضاد با هم برمی‌گردند:
(١) تضاد بین «سیستم انتخاباتی اكثریتی» و رقابت بعنوان نمود بارز این نوع از فرهنگ سیاسی كه تضادها و اختلافات را در خود نهفته دارد و «سیستم انتخابات نسبیتی» و مذاكره بعنوان نمود بارز آن فرهنگ سیاسی كه مخالف تضاد و اختلاف است؛
(٢) تضاد بین سیستمها و ساختارهای حزبی درهم‌آمیخته و سراسری با سیستم احزاب دوآلیستی یا كنفدرال.
برخلاف تصور رایج كه گویا برخی از رویه‌های سیاسی، مدلهای قانون اساسی و سیستمهای احزاب با فدرالیسم هم‌خوانی ندارند و یا با آن تعارض پیدا می‌كنند، عملكردهای فدرالیستی نشان داده‌اند كه عناصر مختلف و فاكتورهای تعیین كننده می‌توانند با هم تلفیق شده و بصورت تركیبی به میدان بیایند، اما در عین حال منجر به بوجود آمدن مشكلات ویژه و همچنین راه‌حلهای خاصی بشوند و به همراه چهارچوبهای اجتماعی و ساختار قانونی نظام سیاسی، فدرالیسم را دست آخر یا بسوی یك سیستم متمركز و یا بسوی یك نظام غیرمتمركز سوق دهند. این امر به ویژه برای تلفیق مُدل «وست‌مینستر» [یكی از شهرهای انگلستان] با فدرالیسم و همچنین در مورد تركیب سیستم انتخاباتی اكثریتی با مجموعه‌ای از عناصر فدرالیستی صدق می‌كند، كه در استرالیا و به ویژه در كانادا بر استقلال عمل و قدرت دولتهای ایالتی تأكیدی ویژه می‌ورزد و در عین حال باعث بوجود آمدن سیستمهای حزبی كنفدرالی و دوآلیستی شده است. در كانادا احزاب سراسری و استانی مستقل از هم وجود دارند. مضاف بر این، برخی از احزاب تنها در یكی از دو سطح (سراسری یا استانی) خود را كاندید می‌كنند.
این احزاب سراسری و احزاب استانی تأثیرات مختلف و متضادی بر روی رویدادها دارند: از یك طرف منافع سیاسی منطقه‌ها می‌توانند شفافتر و دقیقتر فرموله و در مذاكرات استانها با دولت فدرال بهتر طرح و دخیل داده شوند (به احتمال زیاد كبكها در گذشته به دلیل همین خودداری احزاب مئلاً كبكی برای فعالیت در سطع سراسری بوده كه بهتر توانسته‌اند منافع خود را به كمك احزاب خود نمایندگی كنند). از طرفی دیگر به دلیل وجود همین دوآلیسم احزاب، احزاب سراسری كمتر توانسته‌اند خواسته‌های مناطق مختلف را طرح و نمایندگی كنند؛ یك همچون سیستم كنفدرالیستی احزاب (احزاب سراسری دركنار و در مقابل احزاب ملی ـ منطقه‌ای) می‌تواند باعث تقویت تنشهای دولت مركزی با دولتهای مناطق نیز بشود.
خلاف این روند در اتریش و بویژه در آلمان دیده می‌شود. در این كشورها احزاب سراسری كه به میزان بسیار بالایی جذب [سیستم سیاسی] شده‌اند، با فرهنگ سیاسی تفاهم‌جویانه و ارتباط تنگاتنگ كادری و سازمانی با ایالتها ضامن این شده‌اند كه منافع این ایالتها را بطور موفق‌آمیز نمایندگی كنند و این باعث تقویت قدرت و نفوذ آنها هم در سطح سراسری و هم در سطح ایالتی گردیده است. حزب سوسیال مسیحی آلمان یك نمونة خاص و استثناء است. حزب مزبور در كنار دفاع از منافع ایالت بایرن، مخصوصاً اهداف و ایده‌های سیاسی خود در سطح سراسری را دنبال می‌كند. نزاع ایالتها نه بر سر منافع منطقه‌ای، بلكه بر سر طرحهای مختلف برای همگون‌سازی شرایط زندگی در سراسر آلمان است.
فدرالیسم به‌هم‌پیوسته (Verbundföderalismus) مدلی از نظام سیاسی است كه از طرف قانون اساسی آلمان برای این كشور تعیین شده و مؤلفه‌های آن عبارتند از:
(١) تقسیم اختیارات بر اساس نوع: حق قانونگزاری و صلاحیت اجرای قوانین. در كل می‌توان گفت كه در آلمان مورد اولی در اختیار دولت فدرال است و دومی در اختیار دولتهای ایالتی. البته قانونگزاری در زمینه‌های فرهنگ، آموزش و پرورش، پلیس، امنیت داخلی، نظام شهرداریها در اختیار ایالتها و در مابقی زمینه‌ها در اختیار پارلمان فدرال است. اجرای همة این قوانین تقریباً در اختیار و انحصار دولتهای ایالتی است. در ارتباط با مالیاتها و تقسیم آن، حق قانونگزاری كلان تا اندازة زیادی در اختیار پارلمان فدرال است و ایالتها و شهرها به خاطر صلاحیت اداری‌شان اختیار تخصیص و خرج آنها را به صلاحدید خود به میزان بالایی دارند.
(٢) دخیل دادن دولتهای ایالتی در سیاست فدرال از طریق شورای فدرال.
(٣) همكاری، هم مابین خود ایالتها (مئلاً از طریق برقراری توازن مالی افقی) و هم بین ایالتها و دولت فدرال (از جمله از طریق كمسیونهای مشترك، شورای برنامه‌ریزی مالی و غیره).
فدرالیسم میان‌دولتی (interstaatlicher Föderalismus) [ایالتها با هویت دولتی] كه بر اساس اصول تقسیم عمودی قوا و یا دولتهای خودمختار بنا شده از مشخصات ذیل برخوردار است:
(١) دوآلیسم ساختارهای دولتی، مئلاً در آمریكا و به نسبت كمتری در استرالیا و كانادا [تقریباً همة ارگانهای دولتی، اعم از نهادهای قانونگزار، قضایی و اجرای، هم در سطح فدرال وجود دارند و هم در سطح ایالتی] بدون اینكه یكی از این دو سطح به همدیگر وابسته باشند؛
(٢) تقسیم اختیارات و صلاحیتها نه بر اساس نوع اختیارات [حق قانونگزاری یا اجرای قوانین] ، بلكه بر اساس زمینه‌ها و بخشهای سیاسی [مثلاً سیاست داخلی یا خارجی] و تضمین این حقوق و صلاحیتها در قانون اساسی؛
(٣) شركت داشتن دولتهای عضو در طرح‌ریزی سیاست فدرال از طریق ارگانی مركب از نمایندگان مردم بر مبنای اصل مجلس سنا، آنطور كه در آمریكا، استرالیا و سویس وجود دارد. كانادا به دلیل وجود مناسبات مهجور و كهنه شده از این لحاظ یك استثنا است، چون در این كشور به دلیل انتصاب سناتورها از طرف نخست‌وزیر استانها به هیچ وجه در پروسة قانونگزاری دولت فدرال شركت ندارند.
البته در مدل میان دولتی فدرالیسم نیز تقسیم قدرت بستگی به این دارد كه قانون اساسی كدام صلاحیت را به كدام سطح واگذار كرده باشد و مفاد این قانون تا چه حد اجرا شوند. برای نمونه در قانونهای اساسی آمریكا، استرالیا و سویس اختیارات و صلاحیتهای دولت فدرال فرموله شده‌اند، به این ترتیب تمام بخشهای سیاست كه باقی مانده‌اند و ذكر نشده‌اند، در حوزة اختیارات دولتهای عضو قرار می‌گیرند. در كانادا اختیارات هر دو سطح فدرال و استانها در قانون اساسی ذكر شده‌اند، از نظر قانونی هر چه كه می‌ماند در حوزة صلاحیتهای دولت فدرال می‌افتد، ولی عملاً استانها هستند كه از این اختیارات برخوردارند.
در كل می‌توان گفت كه قانون اساسی نظامهای فدراتیو تقسیم اختیارات را بر این مبنا قرار داده‌اند كه سرزمین و خاك (به انضمام ذخایر زیرزمینی) به دولتهای عضو و ایالتی تعلق دارند و تجارت به دولت فدرال؛ علاوه بر این آموزش و پرورش و فرهنگ و حقوق شهروندی تحت صلاحیتهای دولتهای عضو می‌باشند.
در ارتباط با قانون مالیاتها نیز چند نوع مكانیسم داریم:
(١) یا صلاحیتها موازی هستند [یعنی هم دولت فدرال و هم دولتهای ایالتی صلاحیت در این حوزه را دارند] مانند آمریكا؛
(٢) یا بخش بیشتر اختیارات در این زمینه طرف دولت فدرال است مانند استرالیا و
(٣) یا ایالتها دست بالا را در این زمینه دارند مانند كانادا [در این كشور در سالهای اخیر كفة ترازو از جمله در این بخش به سود استانها تغییر یافته است].
در این رابطه تفسیر قانون توسط بالاترین ارگان قضایی اهمیت زیادی دارد. […]
* * * * * * * * * *
١. در پی سیر نئولیبرالی جوامع صنعتی به سوی دولتهای رفاهگرا و دولتهای كارائی‌گرا تا اوایل دهة ٨٠ در كشورهای فدرالیستی نیز شاهد توسعة نقش و عملكرد دولتها بوده‌ایم. البته این الزاماً به معنای تمركزگرایی و تضعیف دولتهای ایالتی نبوده، آنطور كه قدرتگیری استانها در كانادا از دهة ٥٠ به این سو برای نمونه نشان داده است. (ر. ك. به شولتسه ١٩٨٥). با این وجود می‌توان روندهای مشترك این نظامها را در ارتباط با این موضوع چنین ترسیم نمود:
(١) در مركز مناسبات دولت فدرال و دولتهای عضو از بدو توسعة وظایف دولتی در تمامی فدرالیسمها كشمكش بر سر قانون مالی، تقسیم درآمدهای مالیاتی و توازن مالی عمودی (از طرف دولت فدرال به ایالتها و شهرداریها برای وظایف معینی ویا خرج آن به صلاحدید خودشان) و افقی (مثلاً در آلمان مابین خود ایالتها) قرار دارد. به این ترتیب ایالتها (به استثنای كانادا) دم‌افزون به مستأجرین دولت فدرال تبدیل می‌شوند.
(٢) توسعة دستگاه اداری در هر دو سطح فدرالیسم باعث تضعیف پارلمانهای فدرال و بویژه پارلمانهای ایالتی شده است. این ارگانهای قانونگزار تنها در موارد اندكی توانسته‌اند سازشهایی را كه حكومتها و بروكراسیهای آنها به جهت همسان و یگانه‌سازی شرایط زندگی مردم كرده‌اند لغو و منحل كنند و تنها بعد از این تفاهمات بوده كه آنها توانسته‌اند دولتهای مطبوع خود را نكوهش و مجازات كنند.
(٣) همكاریها و در هم‌آمیزی روبه‌رشد سطحهای مختلف سیستم فدرالیسم از طریق كنفرانسهای وزرا و كارشناسان بخشهای مختلف دولتی، از طریق ارگانها و مجامع مشترك مشاوره و تصمیم‌گیری و غیره باعث شده این برداشت بوجود بیاید كه در كنار سطح فدرال و سطح ایالتها به تدریج سطح دیگری از نمایندگان بخش دولتی در حال شكلگیری است.
این در هم‌تنیدگی سطوح مختلف سیاسی بویژه در فدرالیسم آلمان قابل رؤیت است. آنطور كه شارپف و دیگران در سال١٩٧٦ نشان دادند، سیستمهای فدرال به‌هم‌پیوسته كوتاه‌مدت توانایی و ظرفیت بیشتری به نسبت سیستمهای سیاسی متمركز برای رودررویی با مشكلات و تضادهای ساختاری پست‌كاپیتالیسم و دمكراسی رقابتی داشته‌اند، چرا كه تقسیم ارگانها بین سطوح مختلف و تقسیم عمودی قوا در حین درهم‌تنیدگی سطوح دولتی در هم از یك طرف بازدة سیاسی را بالا برده و هزینه‌ها را تقسیم نموده و از طرفی دیگر مشكلاتی را كه لاینحل هستند از طریق «بررسی» و حوالة آن از سطحی به سطح دیگر بی‌اثر می‌سازد. البته فرونشاندن و كاستن كوتاه مدت فشار مشكلات خود می‌تواند بانی مشكلات طولانی‌تری باشد. اساس و بنیاد فدرالیسم به‌هم‌پیوسته سازش و تفاهم نیروهای سیاسی و سطوح مختلف این نوع از نظام فدرالیسم است. فشار برای برقراری تفاهم در این سیستم باعث این شده كه هر نیرو و سطح سیاسی تلاش كند كه از تنش دوری جوید. همچون رویه‌ای می‌تواند از طرفی مانع در پیشگیری اصلاحات و نوآوری شود (همانطور كه بارها بویژه در بین سالهای ١٩٧٠ و ١٩٨٢ در آلمان شاهد آن بوده‌ایم)، و از طرفی دیگر نادیده گرفته شدن مشكلات جدید اجتماعی و عدم تحرك سیاسی به دنبال داشته باشد و این طولانی مدت حقانیت پیشروان سیاسی را [كه رسالت حل مشكلات مردم را برعهده دارند] زیرسوال می‌برد.
٢. فدرالیسم در دمكراسیهای صنعتی در دهه‌های ٧٠ و ٨٠ از جمله به لحاظ حقانیت خود دچار بحران شد. همچنین این سوال كه آیا دولتمداری بر مبنای فدرالیسم و یا دقیقتر بخاطر گرانباری حكومت در این نظام («government overload») اصولاً ممكن است نقش بزرگی در بحثهای مربوط به فدرالیسم بازی كردند.
همانطور كه نمونة «نیو فدرالیسم» رؤسای جمهور آمریكا، نیكسون و ریگان، نشان داد، اهدافی كه محافظه‌كاران در رفرم نظام فدرالیستی دنبال می‌كردند یكسان نبودند: هدف نیكسون افزایش بازدهی و كارایی سیاستهای (مربوط به تأمین اجتماعی) دولت از طریق تمركززدایی ساختار دولتی و تقسیم كارای وظایف و صلاحیتها بود. به هر حال وی لغو ساختارهای فدرالیستی و زیر سوال بردن تقیسم قدرت بین دولت فدرال و دولتهای ایالتی را دنبال نمی‌كرد. تقسیم كلی درآمدها و تخصیص بودجه دولت فدرال به ایالتها برای خرج به صلاحدید خودشان ابزارهای این كار بودند (ر. ك. به كنلان ١٩٨٩). اما «نیوفدرالیسم» ریگان جزء جدائی‌ناپذیر سیاست و برنامة كار وی برای عقب‌نشینی دولت از زندگی اجتماعی بطور كلی و از ارائة خدمات اجتماعی به ویژه بود. مقصود وی تنها تمركززدایی و كاستن از بار و حجم وظایف دولتی بخاطر «بحران مالی دولت» نبود، بلكه همچنین دولتزدایی و «منحل كردن ساختارهای فدرالیستی دولتی» بود (لوشه ١٩٨٩).
به نسبت اهدافی كه تلاشهای دورة تمركززدایانة نیكسون و همچنین برنامه‌های دورة ریگان برای دولتزدایی و كاهش از حجم وظایف دولتی برای خود تعیین كرده بودند، باید هر دوی آنها را شكست‌خورده قلمداد نمود. با این وجود رفرمهای ریگان سیستم فدرالیسم را در آمریكا بطور كاری و طولانی مدت تغییر داد. علاوه بر این تحولات ساختاری در فدرالیسم آمریكا و استرالیا نشان می‌دهند كه همچون برنامه‌های تمركززدایانه در فدرالیسمهای دوآل و بر مبنای تفكیك قوا پایه‌ریزی شده دست كم بخشاً ممكن‌تر از سیستمهای به‌هم‌پیوستة فدرالیستی [مانند فدرالیسم آلمان] می‌باشد. اتفاقی نبود كه تلاشها و سیاستهای تمركززدایانة دهة ٨٠ یا تنها بخشاً موفق بودند و یا اگر تماماً موفق بودند، این موفقیتها محدود به مواردی كم اهمیت چون «برنامة كمك به تحصیلات بالای دانشگاهی» بوده است (ر. ك. به كلات ١٩٨٦). تغییرات مهم بعدها در جریان وحدت مجدد آلمان و در بستر قرارداد ماستریخت (اتحادیة اروپا) رخ دادند. این تحولات تمركززدایانه عبارت بودند از:
(١) شركت دادن ایالتها از طریق شورای فدرال در پروسة واگذاری اختیارات در زمینه‌های مختلف به ارگانهای چند ملیتی، در تصمیم‌گیریهای كمیسیون اتحادیة اروپا و شورای وزرای اروپا و همچنین در كمیسیون مناطق اتحادیة اروپا؛
(٢) تطبیق دادن تعداد اعضای ایالتها در شورای فدرال،
(٣) كم‌رنگتر كردن بند ٧٢ قانون اساسی كه در مورد ضرورت قانونگزاری به دست پارلمان فدرال می‌باشد [به مفهوم افزایش موارد قانونگزاری توسط پارلمانهای ایالتی]؛
(٤) جایگزین كردن اصل «ضرورت شرایط زندگی واحد شهروندان در سطح سراسری» با اصل «ضرورت هم‌ارج بودن شرایط زندگی شهروندان»؛
(٥) بازگرداندن اختیارات (البته نه چندان اساسی) از دولت فدرال به ایالتها و
(٦) دخیل دادن سه ایالت جدید آلمان [كه قبل از وحدت آلمان جزو آلمان شرقی بودند] در سیستم فدرالیسم مالی.
این رفرمها پروسة دوگانة درهم‌تنیدگی سیاسی بین ایالتها و دولت فدرال و اتحادیة اروپا را تقویت می‌كند و مخصوصاً با اتحاد و درهم‌آمیزی مالی و مالیاتی وابستگی مالی ایالتها را به دولت فدرال بیشتر می‌كنند. این تغییرات صرفاً رفرمهایی هستند برای انطباق فدرالیسم آلمان با شرایط، اما جوابگوی الزامات و تحولات در ارتباط با اتحادیة اروپا و وحدت مجدد آلمان هنوز نیست (ر. ك. به شولتسه ١٩٩٣).
با وجود تمام آنچه كه گفته شد، فدرالیسم آلمان بخاطر توان بالای درهم‌آمیزی و انتگراسیون و كارایی آن در سالهای قبل از وحدت آلمان در خیلی از كشورها، بویژه آنهایی كه با سنترالیسم و حكومت متمركز و اقتدارگرا می‌خواهند وداع كنند و در پروسة تمركززدایی و فدرالیزاسیون قرار دارند، بعنوان یك مدل و نمونة موفق نام برده می‌شود. برای نمونه در قانونهای اساسی اسپانیا بعد از ١٩٧٨ رابطة بین دولت متمركز و «جوامع خودمختار» به میزان خیلی زیادی بر اساس قانون اساسی آلمان تنظیم و تدوین شده. این مسئله باعث تنشهای مشابه بین عملكردها و نقشهای قوة اجرائیه و قانونگزار و وابستگی مالی زیاد از حد مناطق خودمختار به دولت مركزی در مادرید شده است. اینكه انتقال تجربة فدرالیستی آلمان به اسپانیا با توجه به بستر و شرایط متفاوت اجتماعی موفقیت‌آمیز خواهد بود، جای تردید دارد، چه كه لازمة سیستم به‌هم‌پیوستة فدرالیسم، آنطور كه در آلمان وجود دارد، وجود همگونی در جامعه است. این همسانی است كه باعث انتگراسیون و درهم‌آمیختگی سیستم با زندگی اجتماعی و دفع تنش و اختلاف می‌گردد.
خلاف روند فوق در كانادا دیده می‌شود. در این كشور رفرم فدرالیسم به سمت و سوی یك نظام فدرالیستی‌میان‌دولتی نظر دارد، آنطور كه خیلی از دانشمندان علوم سیاسی خواستار آن شده‌اند.
٣. از اواخر دهة ٨٠ به این سو مجدداً اعتبار و اهمیت فدرالیسم به عنوان اصل سازماندهی دولتی افزایش یافته است. هدف از جستجوی نرم برای تعیین و تنظیم نسبت و رابطه تنوع و اثحاد كمتر دستیابی به كارایی، انتگراسیون و شرایط واحد زندگی است، بلكه در درجة نخست تقسیم صلاحیتها و اختیارات بین دولت فدرال و ایالتها بر اساس «اصل سوپسیدیاریته» ، اعطای استقلال داخلی به مناطق [از لحاظ سیاسی، فرهنگی، اقتصادی، اجرایی، قضایی و امنیتی]، برسمیت‌شناسی و ارجگزاری تنوع و همچنین حفاظت و حمایت از اقلیت در مقابل اكثریت و ممانعت از شكلگیری حكومت تمامیتخواه می‌باشد.
توجه و علاقه‌ای كه در سالهای اخیر به فدرالیسم دیده می‌شود به روندها و تلاشهای سیاسی در سطح دنیا برای سازماندهی مجدد حاكمیت سیاسی برمی‌گردد؛ این پروسه‌ها از طرفی در پی انحلال قطب‌بندیهای سیاسی و نظامی گذشته و فروپاشی اتحاد شوروی و كشورهای چند ملیتی اروپای شرقی و مركزی به جریان افتاده‌اند. تمركززدایی و فدرالیسم تنها آلترناتیو آنها برای مركزگرایی، اقتدارگرایی و تمامیت‌خواهی است، هر چند كه امید آنها با توجه به جنگهای بیشمار سالهای اخیر، بویژه در یوگسلاوی سابق، تضعیف شده است.
مشكلات امروز با توجه به جهانی و قاره‌ای شدن تكنولوژی و اقتصاد پاسخهای جدیدی را می‌طلبند. باید در عصر جدید به این سوالها پاسخ داد كه چه مشكلاتی آنقدر بزرگ هستند كه مكانیسمها و ساختارهای دولت ملی یا فدرال قادر به حل آنها نیستند و الزاماً باید در سطح فراملیتی، ایالتی یا منطقه‌ای حل شوند. در بعد فراملیتی و قاره‌ای باید بر اساس پذیرش [ارادة آزاد] واحدهای ملی و فرهنگی مناطق مختلف، [پذیرش واقعیت] چند ملیتی و ضرورت از بین بردن تفاوتهای فاحش اجتماعی و اقتصادی این مناطق با هم عمل شود. لذا باید مدلی از نظام سیاسی را جستجو كرد كه به این نیازها پاسخ دهد. مدل فدرالیسم به‌هم‌پیوسته [آنطور كه در آلمان وجود دارد] مشكل است از عهدة چنین وظیفه‌ای برآید. راه چاره پیاده كردن سیستمهای فدرالیستی میان‌دولتی است كه در عین تأمین و تضمین حقوق ملی و سیاسی مناطق و ملیتها عناصری هم از كنفدرالیسم را در خود دارند [كانادا، سویس، بلژیك، آمریكا و استرالیا] (ر. ك. به شولتسه ١٩٩٠).