مدتی است كه در داخل و خارج كشور بین روشنفكران ایران بحثی پیرامون فدرالیسم در جریان است كه شروع آن به جستجوی راههای پاسخگویی به «مسئلة ملی» در ایران برمی‌گردد. این بحث هنوز در مراحل ابتدایی خود می‌باشد و پروسة تكوین نظریات در طیفهای سیاسی در ارتباط با این مقوله بسته نشده. با این وصف شاید بتوان خطوط كلی مواضع سیاسی موجود در برخورد با این مسئله راچنین ترسیم نمود: سیاسیون ایران در مخالفت یا موافقت با فدرالیسم حول دو محور اصلی بحث می‌كنند: پاسخ به مطالبات ملیتهای ایران و دمكراتیسم.
١) موافقین فدرالیسم برآنند كه فدرالیسم پاسخ مناسبی به خواستهای ملی خلقهای ایران می‌باشد، در حالی كه مخالفین این طیف فكری معتقدند كه فدرالیسم باعث انشقاق و جدایی قومی بیشتر ملیتهای ایرانی می‌گردد و اغلب نمونة بالكان را مطرح می‌سازند. برخی از پیروان این طیف از زاویة «حفظ تمامیت ارضی ایران» می‌گویند كه فدرالیسم بهانه و یا مقدمه‌ای برای جدایی ملیتها و «تجزیة» ایران می‌باشد و به این دلیل آن را رد می‌كنند و برخی هم از زاویة ایدئولوژیك و «حفظ یگانگی طبقة كارگر» آن را «ارتجاعی» می‌نامند.
٢) موافقین فدرالیسم همچنین بر جنبه تمركززدایانه و دمكراتیكتر فدرالیسم به نسبت سیستمهای متمركز تأكید می‌كنند، در حالی كه مخالفین چپ می‌گویند كه فدرالیسم الزماً دمكراتیكتر نیست، چه كه فدرالیسم شكل است نه ماهیت و دمكراتیكتر بودن یا نبودن این ساختار بستگی به این دارد كه ماهیت دولتی و یا ماهیت طبقاتی دولت چه باشد.
طرفداران فدرالیسم بیشتر در بین ملیتهای ایرانی بویژه كرد و عرب و آذربایجانی و همچنین در بین چپ میانه‌رو دیده می‌شوند. و مخالفین فدرالیسم طیفهای سیاسی مختلف چون طرفداران حكومت اسلامی، سلطنت‌طلبان و دیگر پان‌ایرانیستها و همچنین بخشی از چپ رادیكال را در برمی‌گیرد. در خدمت به این بحث تلاش می‌كنم نظریات خود را در این حوزه فرموله كنم.
در پاسخ به این سوال كه فدرالیسم چیست و نظام فدراتیو چه مشخصاتی دارد باید گفت كه فدرالیسم به آن اصل سازماندهی دولتی اطلاق می‌شود كه بر اساس آن
- كشور به یك واحد سیاسی سراسری (دولت فدرال) و تعدادی از واحدهای سیاسی منطقه‌ای (دولتهای ایالتی) تقسیم می‌شود.
- هم دولت فدرال و هم هر یك از دولتهای ایالتی باید از قانون اساسی مستقل خود برخوردار باشند. وظایف هر دو سطح باید دقیقاً مشخص و تعریف شده باشند.
- هم دولت فدرال و هم دولتهای ایالتی باید ارگانهای دولتی چون پارلمان، كابینة دولت، وزارتخانه‌ها و سیستم اداری خاص خود را داشته باشند.
- حقوق و اختیارات قانونی هم حكومت فدرال و هم بویژة حكومتهای ایالتی باید در قانون اساسی كشور تضمین شده باشند. در واقع مهمترین كاراكتر سیاسی نظام فدرالیستی این است كه نه دولت فدرال و نه پارلمان فدرال قادر نباشند موجودیت و حقانیت دولتهای ایالتی را زیر سوال ببرند و یا حقوق آنها را محدود سازند. همچنین پارلمانها و دولتهای ایالتی نباید از همچون اختیاراتی به نسبت دولت فدرال برخورباشند. تغییر قانون اساسی كشور نباید بدون موافقت دو سوم نمایندگان مجلس فدرال و علاوه بر آن بدون موافقت دو سوم ایالتها ممكن باشد.
- علاوه بر دولت فدرال دولتهای ایالتی نیز باید از استقلال مالی و حق اخذ مالیات و عوارض برخوردار باشند.
- استقلال كامل ایالتها در حوزة فرهنگ باید حفظ و تضمین شود. آموزش و پرورش و نظام دانشگاهی باید بكلی فدرالیزه شوند و هر ایالتی باید بتواند از نظام آموزشی مستقل خود برخوردار باشد.
- ایالتها باید بتوانند از طریق ارگانی بر سیاست دولت و پارلمان فدرال و سیاست در بعد سراسری تأثیر داشته باشند و از مكانیسم كنترل و بلوكه كردن دولت فدرال برخوردار باشند، برای نمونه از طریق «شورای فدرال» كه تركیبی از نمایندگان دولتهای ایالتی خواهد بود و مهمترین قوانینی كه پارلمان فدرال تصویب می‌كند باید از تصویب این ارگان نیز بگذرد.
- ارگانهای قضایی و امنیتی باید فدرال سازماندهی شوند و هر ایالتی باید از دستگاه قضایی و امنیتی مستقل خود برخوردار باشد. هر ایالتی باید خود قوانین كیفری و جزایی خود را تصویب كند و كلاً حقوق و دستگاه قضایی خود را داشته باشند.
- ارتش فدرال نباید به هیچ نحوی حق دخالت در امور داخلی را داشته باشد. بكارگیری نیروهای ارتش نباید بدون اطلاع و موافقت پارلمان فدرال و دولتهای ایالتی ممكن باشد. ایده‌آل این است كه در گام اول خدمت «وظیفة» سربازی از حالت اجباری به اختیاری تبدیل گردد و در گام بعدی ارتش منحل گردد. به هر حال نباید هیچ كس را بر خلاف اراده و میل باطنی‌اش به خدمت سربازی گرفت و به نقاط دوردست فرستاد.
- رسانه‌های همگانی (رادیو و تلویزیون) نیز باید از كنترل دولت خارج و به شیوة فدرال سازماندهی شوند. بدین اعتبار هر ایالتی باید از رادیو و تلویزیون مستقل از مركز برخوردار باشد. تلویزیون سراسری باید از جمله چند زبانه و تركیبی از برنامه‌هایی باشد كه در تلویزیون‌های ایالتها برای تلویزیون سراسری تهیه شده‌اند.
- نباید ارگانها و ادارات مهم فدرال در مركز متمركز، بلكه باید در سراسر كشور پخش شوند. در هر ایالتی باید تعدادی از ادارات فدرال مستقر باشد، چه كه این ادارات به كل كشور تعلق دارند و نه به ایالتی كه دولت فدرال در آن قرار دارد.
- در سراسر كشور فدرال باید زبان اجباری و سراسری تحت عنوان «زبان رسمی» حذف و همة زبانهای كشور از اعتبار و ارج قانونی برابر برخوردار باشند. در تمام كشور باید دولت امكانات لازم برای تحصیل به زبان مادری و یا دست كم برای آموزش زبان مادری را فراهم آورد. من باب مئال، برای كودك آذری زبانی كه در اصفهان به مدرسه می‌رود، ایالت اصفهان باید امكانات آموزش زبان آذری را فراهم سازد، چنانچه والدین وی چنین تمایل و درخواستی داشته باشد.
پرسش دوم این است كه فدرالیسم در پاسخ به چه نیازی طرح می‌شود. در ادبیات تخصصی مربوطه اعلب سه دلیل اصلی را برای برقراری یك نظام فدراتیو عنوان می‌كنند:
١. دلیل تاریخی: برخی كشورها تاریخاً غیرمتمركز و تركیبی از واحدهای مختلف بوده‌اند. شاید بتوان آلمان، بلژیك، سویس و ایران را از زمرة این كشورها دانست. در كشورهای نامبرده به استئنای ایران برای بوجود آوردن یك نظام سیاسی واحد نظام فدراتیو را پیاده نمودند و در ضمن توجه و پاسخ درخور به خواستهای منطقه‌ای یك واحد سیاسی بزرگتر را بین خود بوجود آوردند. در ایران با وجود ساختار قومی متنوع و جنبشهای قوی منطقه‌ای راه دیگری پیموده شد و سیستم سیاسی فرانسه كه تاریخاً یك سیستم دولتی متمركز بود، الگو قرار گرفت، البته عناصر دمكراتیك مربوطه از همین سیستم متمركز هم زدوده شد.
٢. دلیل گستردگی جغرافیایی: كشورهایی كه از لحاظ جغرافیایی وسیع بودند، درصدد برآمدند مكانیسمهایی برای برخورد سریع و كارا با مسائل منطقه‌ای و دوردست بوجود بیاورند، به همین دلیل فدرالیسم را كه تركیبی از دولتهای منطقه‌ای و دولت فدرال است، پیاده نمودند. كانادا، آمریكا، هند و روسیه همچون راهی در پیش گرفتند.
٣. دلیل وجود ملیتها وجنبشهای ملی مختلف: قریب ٩٠ درصد از كشورهای دنیا از بافت قومی متنوعی برخوردارند. در برخی از آنها تلاشهایی برای كسب استقلال سیاسی از جانب جنبشهای ملی‌ـ‌منطقه‌ای در جریان است. برای جلوگیری از اضمحلال این كشورها و ارائة پاسخ درخور به خواستهای این جنبشها با پیاده نمودن سیستم فدراتیو راهی میانه درپیش گرفته شد. نمونه‌هایی كه در مورد اول ذكر گردیدند برای این مورد هم صدق می‌كنند.
جالب است كه ایران هر سه دلیل و مشخصه برای پیاده نمودن یك نظام فدراتیو را دارد؛ ایران هم تاریخاً تمركزپذیر نبوده است، هم از گستردگی جغرافیایی قابل ملاحظه‌ای برخوردار است و هم ملیتها و جنبشهای ملی بالفعل و بالقوه‌ای در آن وجود دارند.
كمتر كسی است منكر این باشد كه بافت ملی ایران متنوع است. حال برخی مشتركات و درهم‌تنیدگی ملیتهای ایران را عمده می‌كنند، اما برخی دیگر ضمن تایید این به‌هم‌پیوستگی بر خواستهای ملی و معین این ملیتها نیز تاكید می‌كنند. به هر حال صرف نظر از ارزیابی ما در ارتباط با مسئلة ملی، این مسئله یكی از مسائل مطرح و حل‌نشدة ایران می‌باشد. در برخورد با آن پاسخها و راهكارهای مختلفی می‌توانند مطرح شوند:
١. نادیده گرفتن و یا انكار آن، در ضمن پافشاری بر حفظ یگانگی سیاسی دولتی بر اساس دولت متمركز (تأكید بر «تمامیت ارضی» و یا «یگانگی طبقة كارگر»).
٢. قائل شدن حق استقلال دولتی برای مللی كه با این مسئله روبرو هستند (بر اساس به رسمیت شناختن «حق تعیین سرنوشت خلقها»).
٣. برقراری یك سیستم فدراتیو و در پیش‌گرفتن تمركززدایی در ساختار دولتی.
به عقیدة نگارندة این سطور، راه سومی مناسب‌ترین و منطقی‌ترین و عملی‌ترین راهی می‌باشد كه ما می‌توانیم در ایران در پیش بگیریم. دلایل این سمت‌گیری ـ كه بخشاً بر اساس نظریات Ursula Münch و Kerstin Meerwaldt، مـنـدرج در شـمـارة ٢٠٠٢/٢٧٥ مـجـلـة «Informationen zur politischen Bildung» تحت عنوان «ویژگیهای فدرالیسم» فرموله شده‌اند ـ به شرح زیرند:
– از مهمترین وظایف هر نظام فدراتیو در كشور چند ملیتی تمركززدایی در قدرت سیاسی، تقسیم عمودی قدرت سیاسی بین دولت فدرال و مناطق، بازسازی تقسیمات كشوری بر اساس نیازها و خواستهای ملیتهای تشكیل دهندة كشور و تشكیل واحدهای سیاسی از آنها در چهارچوب یك واحد سیاسی بزرگتر كه نظام فدراتیو نام دارد، می‌باشند. به این معنی اساسی‌ترین رسالت فدرالیسم در جوامع با بافت ملی متنوع پاسخ درخور به مسئلة ملی می‌باشد. تجربة دولتهای با ساختار سیاسی متمركز نشان داده است كه چنانچه كشوری با بافت قومی و زبانی متنوع تن به یك ساختار فدراتیو ندهد، دیر یا زود متلاشی خواهد گردید. نمونة یوگسلاوی سابق نشان داد كه الغای سیاستها و مكانیسمهای فدراتیو و در پیش گرفتن سیاستهای شووینیستی چه عواقبی به دنبال خواهد داشت. از طرفی دیگر تجربة دولتهای ملی در گوشه و كنار دنیا نشان داده است كه استقلال سیاسی و تشكیل دولتهای مستقل نیز همة مشكلات موجود را حل نمی‌كند. می‌بینیم كه در اروپا بعد از قرنها نزاع خونین و واقعیت دولتهای مستقل، جوامع این قاره در چهارچوب قراردادهای اقتصادی، مالی و سیاسی (اتحادیة اروپا) روز به روز به هم نزدیكتر می‌شوند، چرا كه آنها دریافته‌اند كه در جهان امروز ما مشكلات عدیده‌ای هستند كه نمی‌توانند در سطح ملی حل و فصل كنند. به این خاطر آنها نوعی كنفدراسیون بین خود بوجود آورده‌اند كه رفته رفته به فدراسیون تبدیل می‌شود. ما در عین حالی كه در اروپا شاهد نزدیكتر شدن كشورها به هم هستیم، در همان زمان هم می‌بینیم كه پیوسته از قدرت دولتهای مركزی به نفع مناطق و دولتهای ایالتی كاسته می‌شود، تا جایی كه اروپا را «اروپای مناطق» نیز نامیده‌اند. حتی در داخل كشورهای سنتاً متمركز چون فرانسه نیز شاهد تقویت ساختارهای فدرالیستی هستیم. لذا فدرالیسم پاسخ دوراندیشانه به مسئله و خواست ملی خلقها در داخل و بین كشورهای مختلف می‌باشد.
– برخی از روشنفكران ایران در ارتباط با مسئلة ملی دمكراسی را مطرح می‌كنند. اتفاقاً فدرالیسم بدون دمكراسی قابل تصور نیست. فدرالیسم از پتانسیل دمكراتیك قوی‌تری به نسبت یك سیستم متمركز برخوردار است و در آن ارزشهای دمكراتیك بهتر به واقعیت عینی تبدیل می‌شوند. برای نمونه از طریق انتخاباتهای متعدد (انتخابات مجلس فدرال، انتخابات مجلسهای ایالتی، انتخابات شورای شهرها، انتخاب كاندیداها در داخل احزاب برای هر یك از این انتخابات) مردم امكانات بیشتری برای شركت در سرنوشت سیاسی و به مرحلة عمل رساندن نظر و ارادة سیاسی خود دارند. این فاكتور باعث این می‌شود كه مردم احساس نزدیكی و یگانگی بیشتری با نظام سیاسی موجود بكنند و این به نوبة خود باعث افزایش ثبات سیاسی و همچنین كاركرد نظام سیاسی می‌شود.
– در نظام فدراتیو عملكرد دولت شفافتر و قابل دركتر است، چرا كه اختیار اخذ و اجرای تصمیمات به ارگانهای دولتی در پایین‌ترین سطح ممكن تفویض می‌گردد و این باعث تسهیل اقدامات سیاسی دولت برای رسیدگی بلاواسطه به مسائل و خواسته‌های توده‌های مردم می‌گردد. بدین ترتیب امكانات مردم برای تأثیرگذاری و كنترل فعالیتهای دولت بیشتر از یك دولت واحد می‌شود كه در آن همة تصمیمات در مركز و دور از انظار مردم گرفته می‌شوند. علاوه بر این از بار دولت مركزی نیز كاسته می‌شود و چنانچه ایالتها اختیارات كافی داشته باشند رقابت سالم را در بین آنها تقویت می‌كند.
– فدرالیسم باعث تقویت آزمونگری و تجربه‌اندوزی سیاسی می‌گردد: مثلاً هر یك از ایالتها می‌توانند در چهارچوب اختیارات و حوزة صلاحیت خویش تجارب خود را كسب كنند. چنانچه اقدامات آنها در زمینه‌ای معین موفقیت‌آمیز باشند، فوراً ایالتهای دیگر از آن تقلید خواهند نمود. ولی اگر این اقدامات ناموفق باشند، دیگر ایالتهای دیگر عین این رویه را درپیش نمی‌گیرند و بدین ترتیب اثرات و عواقب منفی آن تنها محدود به این ایالت خواهند ماند و تمام كشور را دربرنمی‌گیرند.
– فدرالیسم مانع تمركز قدرت می‌گردد. تقسیم افقی قدرت (تفكیك قوای مقننه، اجرائیه و قضائیه) با تقسیم عمودی قدرت (تقسیم قدرت و اختیارات بین دولت فدرال و دولتهای ایالتی) تكمیل می‌گردد. اختیارات و قدرت دولت فدرال و ایالتها محدود می‌باشد و به همین دلیل آنها نیاز به این دارند كه برای انجام وظایف سیاسی‌شان با هم همكاری تنگاتنگ داشته باشند. به این ترتیب می‌توانند بر همدیگر تأثیر بگذارند، همدیگر را كنترل و حتی بلوكه كنند.
– فدرالیسم رقابت بین احزاب را تقویت می‌كند، باعث جذب اپوزیسیون و دخیل دادن آن در پروسة سیاسی می‌گردد و شانس آن را برای اینكه در حداقل تعدادی از ایالتها به حاكمیت برسد و ایده‌آلهای خود را پیاده كند افزایش می‌دهد. سیستم پارلمانتاریستی در سطح فدرال و ایالتها، احزاب را مجبور خواهد ساخت كه پیوسته در تلاش باشند مردم را جذب كنند و این مستلزم طرح و ارائة نظریات تازه و معرفی شخصیتهای كارای جدید می‌باشد. معمولاً در سیستمهای فدرال چنین است كه حزب یا ائتلافی كه در پارلمان فدرال اكثریت دارد و دولت را تشكیل می‌دهد با احزاب و یا ائتلافهایی كه در پارلمانهای ایالتی چنین وضعیتی دارند فرق دارد، بدین معنی كه در حكومت فدرال اغلب حزبی حكومت می‌كند كه در ایالتهای دیگر در اپوزیسیون قرار دارد. این نیز به این معنی است كه حزبی كه در پارلمان فدرال در اقلیت و به همین دلیل در اپوزیسیون قرار دارد، در تعدادی از ایالتها در اكثریت قرار دارد و دولت را تشكیل می‌دهد. به این ترتیب احزاب خواهند توانست به اثبات برسانند كه توانایی دولتمداری دارند و در مقابل دولت فدرال عرض اندام و برنامه‌های خود را پیاده كنند.
– در یك ساختار فدرالیستی نیاز به نیروی رهبری‌كنندة سیاسی بیشتر از یك نظام تمركزگرا و واحد است. در بسیاری مواقع ایالتها منبعی برای تهیه و پرورش كادر سیاسی دولت فدرال می‌باشند. برعكس این نیز صادق است: بسیاری از آنانی كه عضو پارلمان فدرال می‌شوند، بعدها پست‌های مهمی در سطح ایالتها می‌گیرند. گردش دورانی كادرهای سیاسی تغییر و تفویض قدرت سیاسی را آسان‌تر می‌سازد و درك حرفه‌ای وظایف دولتی را تقویت می‌سازد.
– درهم‌تنیدگی سیاست در نظام فدراتیو، انبوه مراكز قدرت و تصمیم‌گیری، همكاری نزدیك آنها با هم و اینكه دولت همیشه به رأی موافق اپوزیسیون نیازمند است، همة اینها به نفع تقویت اقتصاد نیز می‌باشد. اگر نمونة آلمان را كه در آن ١٧ پارلمان و ١٧ دولت (یك دولت و پارلمان فدرال و ١٦ دولت و پارلمان ایالتی) و مراكز متعدد تصمیم‌گیری وجود دارند، با انگلستان كه اكثریت نمایندگان مجلس می‌تواند بدون وابستگی به اپوزیسیون یكه‌تاز میدان سیاست باشد، مقایسه كنیم، خواهیم دید كه بازدة اقتصادی آلمان بیشتر از انگلستان بوده است.
– فدرالیسم از لحاظ اتخاذ سیاستهای اقتصادی غیرمتمركز نیز می‌تواند كارامدتر باشد. موقعیتهای مختلف ایالتها مثلاً از لحاظ سطح رشد اقتصادی، نوع اقتصاد، شرایط آب و هوایی و موقعیت جعرافیایی، منابع طبیعی و معدنی و غیره می‌تواند متفاوت از هم باشند و این سیاستهای متفاوت و هدفمندی را ایجاب می‌كند.
– فدرالیسم باعث تقویت دمكراسی درون حزبی نیز می‌شود. خصلت دولتی ایالتها باعث استقلال و افزایش خودآگاهی و اعتماد به نفس شاخه‌های ایالتی احزاب در مقابل مركزیت آنها می‌گردد. این شاخه‌ها هر كدام برنامه‌های حزبی خود را برای حكومت ایالتی مربوطه مستقلاً طرح‌ریزی و اجرا می‌نمایند. مضاف بر این، رقابت بین آنها در به اجرا رسیدن آمال و اهداف تعریف شده نوآوری را در بین آنها رشد می‌دهد.
– نظام فدراتیو در خدمت تنوع فرهنگی جامعه است و باعث غنای فرهنگی و معنوی در كشور می‌شود، چرا كه هر یك از دولتهای ایالتی بر اساس ویژ‌گیها و نیازهای خود سیاستهای فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی خاص خود را دارند. «تنوع در اتحاد» كاراكتر برجستة نظام فدراتیو است. این جنبة فدراتیو در كشورهایی كه بافت ملی و زبانی متنوع دارند، اهمیت باز هم بیشتری پیدا می‌كند.
– مهمترین وسیلة كسب اطلاعات در نظامهای دمكراتیك وسایل ارتباط جمعی هستند كه مستقل از دولت كار می‌كنند و مهمترین وظیفة آنها اطلاع‌رسانی مردم و كنترل دولت می‌باشد. تعدد مراكز قدرت در نظام فدراتیو باعث تنوع در وسایل ارتباط جمعی نیز می‌شود. تنوع در رسانه‌های همگانی تنوع در نظر و اندیشه را نیز به دنبال دارد.
– به دلیل وجود اهرمها و مكانیسمهای متعدد برای كنترل قدرت سیاسی و تعویض پی‌درپی رهبری سیاسی جامعه در سیستم فدراتیو، امكان فساد و سوءاستفادة سیاسی در این سیستم بسیار كمتر از یك نظام دولتی متمركز و واحد است.