ـ آشنایی مقدماتی با نظام سیاسی آلمان ـ
مصاحبة «سایت ایرانیان آلمان» با آقای ناصر ایرانپور (محقق، ژورنالیست و مترجم دادگستری آلمان)
آقای ایرانپور، شما در چندین مقاله و ترجمه به ساختار سیاسی آلمان پرداخته‌اید و فدرالیسم موضع اصلی این مطالب بوده است. بی آنکه بخواهیم پاسخ پرسشهای خود را در این مقالات جستجو کنیم، مایلم از زاویه دید یک نفر که تازه وارد آلمان شده یا حتی آن کسی که سالهاست در این کشور زندگی میکند، اما با این مقوله آشنایی چندانی ندارد، سؤالات خود را مطرح کنم. به عبارت دیگر از این زاویه که آشنائی با این موضوع به چه درد من ایرانی ساکن آلمان میخورد. خواهش می‌كنم، مطالب را به زبانی ساده و غیرآكادمیك و طوری مطرح كنید كه كسانی كه فاقد زمینة كافی نیز هستند، آن را بتوانند درك كنند.
«فدرالیسم» در لغت یعنی چه و چه ریشه‌ای دارد؟
«فدرالیسم» یكی از مفاهیم علوم سیاسی است كه ریشة لاتینی آن Foeder, Foedus و از لحاظ لغوی به معنای اتحاد، ائتلاف یا قرارداد می‌باشد.
«فدرالبسم» به مفهوم اصل سازماندهی و ساختار سیاسی چگونه سیستمی است؟
«فدرالیسم» بطور ساده به اصلی از سازماندهی و همبستگی دولتی گفته میشود كه بر طبق آن نظام سیاسی از یك واحد سیاسی كل (دولت فدرال مركزی) و واحدهای سیاسی جزء (مثلاً ایالتها) تشكیل می‌گردد. هر چند هر دوی این سطحهای دولتی، یعنی هم سطح فدرال و هم سطح ایالتی، از نهادهای دولتی خود چون حكومت و دستگاه اداری دولتی، پارلمان و قوة قضائیه برخوردارند، اما در عین حال همة آنها با هم یك نظام سیاسی واحد را تشكیل می‌دهند. فدرالیسم را «اصل تنوع در اتحاد» خوانده‌اند و این به معنی است كه در این نظامها به جای اصل «یك ملت ـ یك دولت»، پلورالیسم و تنوع (ملی، قومی، فرهنگی، دینی، …) است كه مبنا و ملاك حاكمیت سیاسی قرار می‌گیرد. اگر ایران امروز را در نظر بگیریم و فدرالیسم را به آن بسط دهیم، در آن یك دولت فدرال مركزی خواهیم داشت با كابینة فدرال، پارلمان فدرال، قوة قضائیة فدرال و همچنین مثلاً 6 ایالت با كابینة ایالتی، پارلمان ایالتی، قوة قضائیة ایالتی. در ضمن ایالتها مشترك یك ارگان خواهند داشت كه بر تنظیم و تصویب و اجرای قوانین در سطح فدرال كنترل اعمال نموده و در صورت لزوم دولت فدرال را بلوكه می‌كند. كشورهای فدرال دمكراتیك بسیاری در دنیا وجود دارند چون ایالات متحدة آمریكا، برزیل، كانادا، استرالیا، آلمان، بلژیك، اسپانیا، سویس، اتریش، ژاپن و غیره.
کشورهای مختلفی بعنوان کشورهای فدراتیو شناخته می شوند، چند نوع فدرالیسم داریم و بدون آنکه بخواهیم وارد جزئیات تئوریک بشویم تفات آنها با هم در چیست و کدام کشورها را می توان به عنوان شاخص هر کدام نام برد؟
بطور خلاصه دو نوع فدرالیسم داریم: نوعی از آن فدرالیسم دوآل یا دوگانه خوانده میشود و نوع دوم آن فدرالیسم كئوپراتیو یا تعاونی. در نوع اول هر دو سطح فدرال و ایالتی از استقلال فراوانی برخوردار هستند و در كار همدیگر كمترین دخالت را دارند. اما در نوع دوم استقلال هر دو سطح محدود است و هر دو در هم‌تنیده هستند و در حوزة یكدیگر نفوذ دارند و به طرق مختلف به هم وابسته‌اند. شكل فدرالیسم مثلاً در ایالات متحدة آمریكا تا اندازة زیادی دوآل است و در آلمان كئوپراتیو.
به آلمان بر گردیم. چرا کشور آلمان این سیستم را برای خود برگزید وچه مشکلی را می خواستند با آن حل کنند؟
چون كشورهای متفینق علاقه‌ای نداشتند كه دوباره در آلمان یك دولت متمركز قوی روی كار بیاید، سیاست فدرالیزه كردن آلمانِ بعد از جنگ جهانی دوم را دنبال نمودند. البته آلمان سنتاً هم یك دولت فدرالیستی بوده است و در آن مناطق، تاریخاً نقش مهمی ایفا كرده‌اند و قبل از تصاحب قدرت تام توسط نازیها، این كشور از ایالتهای مختلفی تشكیل شده بود، اما دولت سنترالیستی و تمامیتگرای هیتلر همة آنها را منحل نمود و در یك نظام دیكتاتوری و توتالیتر، فاشیستی و شووینیستی ادغام نمود. به همین دلیل هم این خواستة متفقین بعد از جنگ و رهایی اروپا از یوغ فاشیسم با موافقت نخبگان سیاسی آلمان هم روبرو شد. تفاوتهای تاریخی و فرهنگی كه میان ایالتها و مناطق آلمان وجود داشت، به این ترتیب در بنای دمكراسی نو در نظر گرفته شدند و نادیده گرفته نشدند. هم‌اكنون آلمان از 16 دولت ایالتی با اختیارات و صلاحیتهای ویژة خود و همچنین یك دولت فدرال مشترك تشكیل شده است.
نکات مثبت ومنفی سیستم فدرال در آلمان کدامها هستند؟
از محاسن سیستم فدرالیستی در آلمان این است كه در آن تنوع ارج شمرده میشود، كه بیشترین میزان دمكراسی رعایت میشود، كه احزاب سیاسی متعددی در ایالتهای مختلف می‌توانند ایدآلهای خود را به مرحلة اجرا درآورند، كه از تمركز خطرناك قدرت سیاسی جلوگیری بعمل می‌آید، كه پایتخت كشور تنها مركز ثقل و فعل و انفعال سیاسی و فرهنگی و اقتصادی نیست، كه سیاستهای اقتصادی و فرهنگی متنوعی در ایالتهای آلمان می‌توانند به آزمایش گذاشته شوند و در صورت موفق بودن آن در ایالتهای دیگر هم مورد تقلید قرار گیرد و … معایب فدرالیسم پیچیده بودن آن، كم‌بازده بودن آن، پرخرج بودن آن و پروسة مذاكرات طولانی و كسل‌كننده می‌باشند.
منِ شهروند ساکن آلمان چگونه می توانم در زندگی روزمره خود نقش و تأثیر سیستم فدرال را در زندگی روزمره خودم ببینم؟ مثلا در مراجعات اداری تفاوت ایالتها یا نواحی اداری در هر ایالت یا شهرداری ها با هم در چیست؟ آیا همه از یک قانون پیروی می کنند؟
در نگاه نخست اصلاً به چشم نمی‌آید كه ما در یك كشور فدرال هستیم. اما با اندكی دقت متوجه می‌شویم كه ما مثلاً كمترین سروكار را با پایتخت این كشور (برلین) داریم، چنانچه آنجا زندگی نكنیم. این امر دال بر این است كه در یك كشور سنترالیستی زندگی نمی‌كنیم. یا اگر دقت كنیم، می‌بینیم كه برخی از موازین، قوانین فدرال هستند و برخی دیگر قوانین ایالتی. قوانین مربوط به خارجیان، پناهندگی و تابعیت قوانین فدرال هستند. هر جا ما پیشوند Bund- را جلوی نام یك قانون یا یك اداره یافتیم، متوجه خواهیم شد كه اداره یا قانون مربوطه فدرال می‌باشد و نه ایالتی. اما فرهنگ و آموزش و پرورش مربوط به ایالتها می‌باشد. به همین دلیل هم شاهد تفاوتهایی در نظام آموزشی و دانشگاهی می‌بینیم. برای نمونه در برخی از ایالتها دیپلم بعد از ١٢ سال گرفته میشود، درحالیكه در مابقی پس از١٣ سال.
تقسیم کار بین دولت فدرال و ایالتها جگونه است وشامل کدام امور می شود؟
در كل امور پولی، دفاعی، سیاست خارجی و سیاستهای درازمدت اقتصادی بر عهدة دولت فدرال است، اما امور فرهنگی، دانشگاهی، آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، محیط زیست، دستگاه قضایی، پلیس غالباً برعهدة ایالتها می‌باشد. اگر چنین به نظر می‌رسد كه ایالتها اختیارات چندانی ندارند و مجری مصوبات مجلس فدرال هستند، اما با توجه داشته باشیم كه با توجه به نوع فدرالیسم در آلمان ایالتها نقش بسیار عمده‌ای در قانون فدرال دارند و بر كاركردها و سیاستهای دولت فدرال كنترل اعمال می‌كنند و ایالتها نقش مهم در سیاستهای اقتصادی و مالی و حتی سیاست خارجی دولت فدرال دارند.
کمون یا شهرداری ها این وسط چه نقشی داشته و تا کجا استقلال عمل داشته و وظایف آنها شامل کدام زمینه‌ها میشود؟
در آلمان چند نوع مالیات داریم: برخی از مالیاتهای را دولت فدرال دریافت می‌كند، برخی دیگر را ایالتها، برخی را شهرها و دسته‌ای نیز بین آنها تقسیم می‌گردد. بنابراین بخشی از مالیاتها و عوارض را شهرداریها تعیین و اخذ می‌كنند. تقریباً تمام مسائلی كه جزء وظایف شهرداری شناخته می‌شوند، در حوزة اختیارات شهرها می‌باشد. مضاف بر این، اجرای برخی از قوانین فدرال و ایالتی برعهدة شهرهاست، چون قانون ایالتی مربوط به مدارس یا قانون فدرال تأمین اجتماعی («سوسیال‌هیلفه»)، به این معنی كه دولت فدرال یا ایالتی ادارة خاص خود را برای اینكارها ندارند، بلكه منبع مالی لازم را در اختیار ایالتها می‌گذارند، تا آنها این وظایف را اجرا كنند. هر شهر در حوزة اختیارات خود از قانون اساسی خود نیز برخوردار است. مثلاً در شهری شهردار مستقیم انتخاب میشود، در شهر دیگر از بزرگترین ائتلاف و فراكسیون حزبی شورای شهر.
آیا براستی فدرالیسم یک سیستم دمکراتیک است یا آنکه نوعی هرج ومرج و «یک بام و چند هوائی» را موجب میشود؟
فدرالیسم یك سیستم دمكراتیك می‌باشد. به هر حال، چنانچه «دمكراسی» را یك مقولة نسبی بدانیم و برای آن درجات مختلفی قائل باشیم، می‌توانیم بگوییم كه سیستم فدراتیو از خیلی لحاظ از نظام سنترالیستی و متمركز دمكراتیكتر است. «هرج و مرج» و «یك بام و دوهوایی» كه شما می‌فرمائید، ذاتی هر نظام دمكراتیك است، چنانچه خواسته نشود كه بر طبق میل و ارادة یك نفر رهبر عمل شود. البته به فدرالیسم اراداتی از لحاظ مشروعیت دمكراتیك وارد می‌گردد و بر حق هم وارد می‌گردد، اما بدیل و آلترناتیو آن نه یك نظام متمركز و مركزگرا، بلكه رفرم مستمر آن است. علاوه بر این همانطور كه شاهد هستیم، خیلی از كشورهای جهان صرفاً به صرف وجود نظامهای فدرال در آنها كمترین اصطكاك وجود دارد، هر چند كه اكثریت آنها از تنوع ملی و قومی و فرهنگی و زبانی و غیره برخوردارند. اتفاقاً فدرالیسم مكانیسمیست برای تنظیم دمكراتیك مناسبات بین حاكمیت مركزی و مناطق. چنانچه در برخی از این كشورها سیستم فدرال غالب نمی‌بود، انشقاق و نزاع و جدایی در آنها خیلی بیشتر می‌شد و آنها خیلی پیش از این چند پارچه می‌شدند. باری، تنها به یمن وجود نظام فدرال است كه كوبكهای كانادا جدا نشده‌اند، تنها به دلیل وجود نظام فدرال است كه بین گروههای ملی و زبانی بلژیك شكاف بیشتری ایجاد نشده و كشور از هم متلاشی نشده است. این امر برای كشورهای چون سویس، اسپانیا، هند و دیگر كشورهای فدرال نیز صدق می‌كند. بنابراین فدرالیسم تأمین‌كننده و ضامن دمكراسی و «یك بام و چند هوایی» است؛ «یك بام» از نظر من دولت مشتركِ فدرال است و «چند هوایی» هم دولتهای ایالتی برآمده از ارادة ملیتها و اقوام و مناطق داخل یك كشور.
تاثیر ونقش فدرالیسم در کاهش تشنج و مشکلات اجتماعی- سیاسی وتقویت عدالت اجتماعی و برابری همه شهروندان در مقابل قانون چگونه است؟
فدرالیسم بیشترین پنانسیل و ظرفیت را برای حل مشكلات اجتماعی و سیاسی دارد، چرا كه در این نظام، در مركزی كه احتمالاً كمترین آگاهی ممكن را به نسبت مسائل ایالتها و شهرها دارد، تصمیم گرفته نمی‌شود، بلكه تصمیمات در نزدیكی مسائل بوجود آمده گرفته می‌شوند. خارج از این مسئله، ما می‌بینیم كه سالانه دولت آلمان میلیارد در میلیارد خرج ایالتهای آلمان شرقی سابق می‌كند، ما شاهد این هستیم كه بین دولت فدرال و ایالتها و بین خود ایالتها اصل «برقراری توازن مالی» (Finanzausgleich) اجرا می‌گردد كه بر مبنای آن ایالتهای از لحاظ مالی و اقتصادی نیرومند به ایالتهای بی‌بضاعت یاری می‌رسانند. در این كشور كسی به خاطر اینكه متعلق به فلان ایالت است، یا بهمان مذهب را دارد مورد تبعیض قرار نمی‌گیرد. همه در برابر قانون برابرند. مردم نیز در این نظام می‌توانند از حق سیاسی خود در مقابل دولت به میزان بیشتری بهره گیرند، چرا كه تعداد انتخابات بیشتری به نسبت یك نظام سنترالیستی و متمركز برگزار می‌گردد (انتخابات ایالتی، فدرال، شهری، داخل احزاب سیاسی و …). در این نظام احزاب منطقه‌ای قدرت بیشتری به نسبت نظامهای متمركز دارند، چون در نظامهای متمركز تعیین كننده اكثریت رأی‌دهندگان در مقیاس سراسری است و در حالیكه در اینجا ملاك همچنین اكثریت آراء در مقیاس ایالتی است و مردم هم حق خود را هم می‌توانند در سطح فدرال به كرسی بنشانند، هم در ایالتها و هم از طریق نمایندگی ایالتها («بوندس‌رات») دوباره در سطح فدرال. مضاف براین در نظام فدرال دو نوع تقسیم قوا وجود دارد: هم بین قوای مقننه، اجرائیه و قضایه و هم بین دولت مركزی و دولتهای ایالتی. این نیز دلیل دیگر بر دمكراتیكتر بودن سیستم فدرال به نسبت سیستم متمركز می‌باشد. و بالاخره نظام فدرال به كادر سیاسی و دولتی بیشتری به نسبت نظام متمركز نیاز دارد و این خود باعث فعال‌تر شدن مردم و نخبگان سیاسی برای شركت در پروسة سیاسی جامعه می‌كند، صرف این پدیده از الیگارشی دولت و انباشت بیش از حد قدرت در دست عده‌ای معدود و فساد اداری جلوگیری به عمل می‌آورد. در برخی از كشورهای جهان معضل ملی وجود دارد به این معنی كه جنبشهایی در آن وجود دارند كه طالب دستیابی به حق تعیین سرنوشت سیاسی خود، دستیابی به حقوق ملی، قومی، فرهنگی و زبانی خود هستند، طالب شركت در حاكمیت سیاسی و رفع تبعیضات شووینیستی و آسیمیلیستی هستند، لذا آنها برای دستیابی به این هدف و رفع تشنج نظام فدراتیو را پیاده كرده‌اند. چون فدرالیسم از این جنبه (دستیابی برابر قدرت سیاسی) نیز قادر است عدالت را برقرار سازد و نقش تشنج‌زدایی و قانونمندی خود را ایفا كند. بی‌جهت نیست كه اكثر كشورهای فدرالیستی از جملة آرامترین، بااعتبارترین، نیرومند‌ترین و عدالتخواه‌ترین كشورها در عرصة جهان می‌باشند (بنگرید به سویس، آلمان، كانادا، …)، و این درحالیست كه ما به طور نسبی بیشتر طغیانها را در كشورهای متمركز و مركزگرا با دكترین «یك ملت ـ یك دولت» داریم.
اگر از زاویه «انتگراسیون» به مسئله نگاه کنیم، برای یک ایرانی ساکن آلمان در چه مواردی نظام فدراتیو حاکم در آلمان بیگانه است؟ در چه مواردی عادت کردن یا تنظیم کردن خود با آن سخت است؟ در کدام موارد کنار آمدن با آن ساده است؟
هر چند قانون مهاجرت كه موضوع اصلی آن «انتگراسیون» است یك قانون فدرال می‌باشد، اما همین قانون می‌تواند در ایالتهای مختلف به اشكال مختلف اجرا شود و ما می‌توانیم به ایالتهایی كوچ كنیم كه بر آنیم در آنها موقعیت بهتری را خواهیم داشت. نظام فدراتیو اصولاً برای همة ما ایرانیان بیگانه است، چرا كه ما در یك كشور غیردمكراتیك و بسیار متمركز پرورده شده‌ایم. حتی بسیاری از روشنفكران ما آگاهی درستی در مورد این نظام ندارند. با این وصف تصور نمی‌كنم كه كنار آمدن یا نیامدن با این كشور به نظام آن مربوط گردد، چه كه به عقیدة من نظام سیاسی در آلمان دمكراتیكتر و بازتر از خُلقیات مردم این كشور می‌باشد.
در ماههای اخیر از رفرم در سیستم فدرالیسم کشور صحبت شده و آخرین تلاش در این زمینه به شکست انجامید. این رفرم از کدام ضرورت ناشی شده وچه مواردی را شامل می شود؟
فوقاً گفتیم كه نظام فدرال در آلمان كئوپراتیو می‌باشد، به این معنی كه هم دولتهای ایالتی در دولت فدرال مركزی (از طریق ارگان مشتركشان ،بوندس‌راتأ (شورای فدرال)) قدرت زیاد دارد و هم دولت فدرال از طریق صلاحیتهای زیاد اجرایی و قانونگذاری از قدرت زیادی در ایالتها برخوردار است. ٦٠ درصد از قوانینی كه در مجلس فدرال (بوندس‌تاگ) تصویب می‌شوند، نیاز به رأی موافق ایالتها (یا بهتر بگوییم به رأی موافق نمایندگی آنها در سطح فدرال دارند، كه «بوندس‌رات» (شورای فدرال) نام دارد، قبل از اینكه به تصویب نهایی برسند. در «بوندس‌رات» هر ایالت به نسبت جمعیت ٣ الی ٦ نماینده دارد كه از طرف دولتهای ایالتی به این ارگان اعزام می‌شوند. خوب، در چندین دهة اخیر غالباً اینطور بوده كه موقعی كه ائتلافی در بوندس‌تاگ (مجلس فدرال) اكثریت داشته و دولت فدرال را تشكیل داده، اكثریت اعضای نمایندگی ایالتها («بوندس‌رات» یا شورای فدرال) دست احزاب مخالف بوده است و این احزاب هم طرحها و لایحه‌های احزاب حاكم در سطح فدرال را رد می‌كنند، چنین است كه به قول خودشان «رفرم‌شتاو» بوجود می‌آید و هیچ قانون درست و حسابی تصویب و به اجرا درنمی‌آید. اكنون هم با این وضعیت روبرو هستیم: طرحهایی كه حزب سوسیال‌دمكرات آلمان و حزب سبزها در مجلس فدرال این كشور به تصویب می‌رسانند، در «بوندس‌رات» كه در آن حزب دمكرات مسیحی، سوسیال‌مسیحی و حزب دمكراتهای آزاد اكثریت دارند (به این دلیل كه اكثریت ایالتها دست آنهاست) رد می‌گردند و بلوكه می‌شوند و به این ترتیب دولت فدرال كار زیادی نمی‌تواند از پیش ببرد، بدون نظر موافق اپوزیسیون. سالهاست كه این پدیدة «منفی» مورد نكوهش قرار می‌گیرد و در مورد آن بحث میشود. تا عاقبت سال پیش كمیسیونی برای رفع این نقیصه و رفرم نظام فدرال در آلمان تشكیل شد. نیمی از اعضای این كمیسیون به دولت فدرال وابسته‌اند و نیم دیگرآن به دولتهای ایالتی. از طرف دولت فدرالفرانتس مونته‌فرینگ (رئیس حزب سوسیال‌دمكرات آلمان) رئیس این مجمع می‌باشد و از طرف ایالتها ادموند شتویبر (رئیس حزب سوسیال مسیحی آلمان). قرار بر این بود كه از یك طرف به اختیارات و صلاحیتهای ایالتها در حوزة ایالتی افزوده شود، در عوض از اختیارات و حق وتوی آنها در سطح فدرال كاسته شود كه عاقبت بر سر قانون نظام آموزش عالی به توافق نرسیدند. اما با شناختی كه من از آلمان دارم، مطمئن هستم كه این رفرم به زودی به تصویب خواهد رسید، تنها در حال حاضر هر دو طرف بر نظرات خود پافشاری می‌كنند، تا طرف مقابل را به سازش و مصالحة بیشتر مجبور سازند، دست آخر اما راه حلی بینابینی خواهند یافت، همانطور كه همیشه در آلمان بعد از جنگ جهانی دوم چنین بوده و نزاع از طریق مذاكره حل و فصل گردیده است.