نگارش داگلاس م. براون
یادداشت مترجم:
درحالیكه در حكومتهای متمركز و اقتدارگرا هیچ شكلی از شركت دادن مناطق، استانها و ملیتهای ساكن این كشورها در سرنوشت سیاسی كل جامعه و ادارة امور داخلی خود و حتی آموزش به زبان مادری وجود ندارد، در كشورهای فدرال و مردمگرا دهههاست كه اجزای تشكیلدهندة این كشورها (ایالتها، مناطق، كانتونها و استانها) حتی در سیاست خارجی شركت داده میشوند. علاوه بر این، این اجزا در برخی از این كشورها حتی حق ایجاد روابط و عقد قرارداد با دیگر كشورها یا ایالتها و مناطق به ویژه همجوار خود را هم دارند. این امر در آلمان، سویس و به ویژه بلژیك صدق میكند. در كشور فدرال كانادا كه موضوع این مقاله است، این امر بطور داوطلبانه از سوی دولت فدرال این كشور میسر گردیده است، بدون اینكه برای آن حتی یك شكل رسمی و مدون قانونی وجود داشته باشد. نقش ویژه را در این كشور با اكثریت انگلیسیزبان، استان فرانسویزبان كوبك ایفا میكند كه در سفارتخانههای این كشور و در ٢٤ كشور دنیا بیش از ٣٥ دفتر نمایندگی دارد، هیئتهای نمایندگی این كشور را در سطح دنیا همراهی میكند و خود توافقنامههای متعددی را با كشورهای دیگر امضا مینماید، هر چند حق عقد قرارداد اجرایی میاندولتی را ندارد. همچنین باید توجه داشت كه استانهای كانادا با توجه به ساختار فدرال این كشور در واقع نقش ایالت را دارند كه از ساختار دولتی ویژة خود (كابینة دولت، پارلمان، دادگاهها، …) برخوردار هستند و دولت مركزی كمترین نفوذ و دخالت را در امور آنها دارد. در ضمن قابل ذكر است كه نوشتة حاضر مقالهای است كه در دومین كنفرانس بینالمللی فدرالیسم كه در سال ٢٠٠٢ در سویس برگزار گردید، قرائت و سپس در ویژهنامة كنفرانس چاپ گردید. سرپرستی این كنفرانس را آرنولد كولر، رئیس جمهور سابق سویس، برعهده داشت. كنفرانس نخست فدرالیسم در سال پیش از آن در كانادا برگزار گردید.
چندین دهه است كه استانهای كانادا در عرصة بینالمللی فعال هستند. بسیاری برای نمونه بر نقش ویژة كوبك در ارتباط با رشد و اعتلای شخصیت بینالمللی این استان واقفند و بر این اعتقادند كه روابط خارجی كوبك غالباً با تلاشهای این استان برای استقلال ارتباط پیدا میكند. درحالیكه باید روابط خارجی این استان و دیگر استانهای این كشور را در یك بستر و ارتباط گستردهتری مورد توجه قرار داد. این نوع از سیاست خارجی چندگانه [یعنی سیاست خارجی دولت فدرال از طرفی و دولتهای استانی و منطقهای از طرفی دیگر] نباید الزاماً منجر به تضاد و اختلاف شود، بلكه حتی قادر است در اغلب موارد نقش مكملكنندة سیاست خارجی دولت مركزی را داشته و در خدمت بسط و توسعة همكاریها بین دولت فدرال و حكومتهای استانی و منطقهای این كشور نیز باشد.
بستر قانون اساسی
معمولاً سیاست خارجی، به ویژه عقد قرارداد، در حوزة وظایف و صلاحیت دولت مركزی قرار دارد. این امر به استثنای نمونة بلژیك كه در آن جامعههای زبانی استثنائاً میتوانند در حوزههای صلاحیت خویش قراردادهای بینالمللی نیز عقد كنند، غالباً برای نظامهای فدرال دیگر نیز صدق میكند. فدرالیسم در كانادا كه وجه مشخصهاش تاكنون تفكیك مسئولیتها بین استانها و دولت فدرال بوده، جای خود را به فدرالیسم با مسئولیتهای مشترك داده است و كاراكتر سیاسی كانادا و روابطش با دنیای خارج گام به گام به پروسهای از مسئولیتهای مشترك تبدیل شده كه مورد حمایت همة سطوح حكومتی این كشور میباشد. بخشی از این كار مشترك و همیاری ریشه در ضرورتی دارد كه قانون اساسی این كشور مقرر نموده است.هنگام تأسیس دولت فدرال كانادا در سال ١٨٦٧ این كشور هنوز مستعمرة امپراطوری بریتانیا بود. آن هنگام كه این كشور پس از جنگ اول جهانی به استقلال بیشتری دست یافت، این سوال پیش آمد كه چگونه این استقلال بر روی تقسیم استانی و فدرال قدرت سیاسی تأثیر خواهد گذاشت. در یك مورد مهم در دهة ٣٠ (قوانین اشتغال) دادگاهها حكم دادند كه ـ هر چند كه دولت فدرال است كه اجازه دارد وارد معاهدات بینالمللی شود ـ اما پارلمان فدرال مجاز است تنها قوانینی را برای اجرای این توافقات بینالمللی تصویب نماید كه در حوزة اختیارات و صلاحیتهای دولت فدرال باشند. آنجا كه این قراردادها به قوانین استانی ارتباط پیدا میكند، تنها پارلمان استانها مجاز به تصویب قوانین مربوطه جهت اجرای این معاهدات میباشند.
چنانچه در نظر گرفته شود كه استانهای كانادا صلاحیتهای انحصاری فراوانی در حوزة قانونگذاری از جمله در زمینههای آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، قوانین مالكیت، قانون
كار و منابع طبیعی دارند، میتوان دریافت كه تأثیر سطح استانی بر تعهدات قراردادی كشور كانادا و بر تواناییاش برای اجرای مفاد این قراردادها بسیار زیاد است.
دادگاه برای مدلل نمودن حكمش در ارتباط با «قوانین اشتغال» تأكید نمود كه كانادا در كلیت خود اختیارات وسیعی برای اجرای قراردادهای بینالمللی دارد، اما این پروسه نیاز به تلاشهای مشترك و همكاری سطوح مختلف دولتی [فدرال، استانی و منطقهای] دارد.
اكنون پس از گذشت٦٠ سال از این جریان روابط فشرده و بسیار سازندهای بین دولت فدرال و دولتهای استانی وجود دارد. دولت فدرال استانها را در مراحل اولیه مذاكرات بینالمللی برای عقد قراردادهای نو، از جمله در موارد متعددی بعنوان بخشی از هیئت نمایندگی، همراه میسازد. در مرحلة پایانی این پروسه استانها معمولاً قوانین مربوطه را تصویب مینمایند، چرا كه آنها از همان ابتدا در سیاست خارجی سهیم و شركت داده میشوند، هرچند كه استانهای كانادا هیچ صلاحیت قانونی و رسمی برای تدوین قراردادهای خود را ندارند. البته این مقرره از طرف حكومت كوبك به رسمیت شناخته نمیشود. استانهای كانادا نوعی از قرارهای بینالمللی را میبندند كه اجرای آنها از لحاظ حقوق بینالمللی اجباری نیستند. كوبك در حال حاضر ٤٠٠ فقره از این قرارها و توافقنامهها را بسته است.
حكومت در سطوح مختلف
در سطوح مختلف حكومتی كانادا (دولت فدرال و حكومتهای استانی) بطور دمافزون سمتگیریهای مستقل از هم پیدا كرده است. همة سطوح حكومتی كانادا در بوجود آمدن این وضعیت نقش داشتهاند، این گرایش پیوسته تقویت میشود. در كانادا سه بخش متداخل سطوح مختلف حكومتی وجود دارد.
بزرگترین و مهمترین بخش، سیاست خارجی
این كشور میباشد كه جزو صلاحیتهای دولت فدرال بشمار میرود و دولتهای استانی تنها به شیوة غیرمستقیم در آن شركت دارند. طبیعی است كه این سیاست خارجی بازتاب رقابت معمول منطقهای، ملی، اقتصادی، اجتماعی و منافع خاص میباشد.
بخش دوم، اما بسیار كوچكتر كه با بخش اول تداخل نیز پیدا میكند، فعالیتهای بینالمللی استانها میباشد.
بخش سوم شامل روابط بین سطوح مختلف حكومتی در مقیاس ملی [داخلی]، برای نمونه بین حكومت فدرال و حكومتهای استانی و مناطق میباشد. این امر غالباً به موضوعات بینالمللی ارتباط پیدا میكند. این بخش سوم به میزان زیادی با بخش نخست و در ابعاد كمی با بخش دوم تداخل پیدا میكند.
محدود نبودن روابط دولت فدرال و دولتهای استانی به عرصة داخلی
ما آشنایی كافی با بخش سوم داریم: روابط روزمره بین حكومت مركزی فدرال و استانها و مناطق. در این رهگذر اغلب روابط بینالمللی مورد بحث و گفتگو قرار میگیرند. البته دستور جلسه ویژهای وجود ندارد ـ موضوعات مورد بحث عرصههای وسیع و بخشهای متعددی را دربرمیگیرد: حفظ محیط زیست، مسائل مالی، كشاورزی، بهزیستی و درمان و از این قبیل. خارج از اینها تلاشهای كمی به عمل میآید و یا اصلاً نمیآید، برای اینكه تكتك این موضوعات را در كلیت خود و یكباره تنظیم و حل و فصل نمود. همچون رویهای مضر و تقریباً ناممكن میباشد. رسمیترین این روابط مربوط به بخشهایی میشوند كه در آنها قانونگذاری صرفاً و انحصاراً در حوزة صلاحیتهای استانها قرار دارد، مانند آموزش و پرورش و سیاست اشتغالزایی. به همین جهت دولت فدرال در این بخشها هنگام تبیین سمتگیری سیاست خارجی راهی جز پیروی از مطالبات و مقررههای استانها ندارد. روشنترین گرایش كنونی، همگرایی و مسئولیت مشتركی است كه در مورد مسائل بینالمللی بین دولت فدرال و دولتهای استانی بوجود آمده است. این گرایش از طریق تعیین مشترك اصول سیاست خارجی، تأثیرات انتگراسیون [ادغام و درهمتنیده شدن] منطقهای و جهانی را بر استقلال این كشور منعكس مینماید.برای نمونه امروزه امر تجارت خارجی بخشهای وسیعی از امور اقتصادی داخلی و ملی را دربرمیگیرد كه خیلی از موازین گمركی فراتر میرود. به همین سبب حكومتهای استانی از سالها پیش در امر سیاست خارجی دخیل داده میشوند. حكومت فدرال با استانها در مورد سیاست عمومی تجارت خارجی و در مورد قراردادهای معین بینالمللی مشورت میكند، بطور مثال حول مذاكرات كانادا با ایالات متحدة آمریكا كه منجر به قرارداد تجارت آزاد و بازار مشترك بین این دو كشور شد، یا در مورد قرارداد با سازمان تجارت جهانی و در مورد نزاعهای تجاری جهانی. یك نمونة دیگر نزاعی است كه بین كانادا و آمریكا حول چوب نرم وجود دارد و ما اكنون در گرماگرم ششمین (!) دورة آن هستیم. موضوع اصلی دعوا مطالبة استانها جهت سهیمشدن در درآمدهای منابع چوبی و جنگلی میباشد. در كل میتوان گفت كه روابط بین سطح فدرال و استانها در ارتباط با امور تجارت بینالمللی مهم، سازنده و با تشریك مساعی هر دو طرف بوده است. اما این مناسبات گاهاً در ارتباط با برخی از نزاعهای تجاری لطمه میخورند و به همین دلیل همیشه منتهی به یك پروسة تصمیمگیری مشترك این دو سطح نمیشوند. استانها به دولت فدرال فشار وارد آوردند، تا آن را به در پیش گرفتن یك مكانیسم رسمی مجبور گردانند، اما اوتاوا با این خواسته موافقت نمیكند، چون نمیخواهد چنین پروسة تصمیمگیری شكل رسمی و اجباری به خود بگیرد [و این به یك قاعده تبدیل شود و منبعد مجبور گردد برای هر قرارداد و موضوعی نظر موافقت استانها را جلب كند]. بنابراین این پرسش به جای خود باقی میماند كه چگونه میتوانیم، اگر قضیه جدی شد و اختلافاتی بین دولت فدرال و استانها حول مسائل تجارت بینالمللی بوجود آمد، تضمین كنیم كه كانادا در فقدان یك پروسه و مكانیسم رسمی و اجباری تصمیمگیری، موضعی داشته باشد كه هر دو سطح فدرال و استانها آن را بپذیرند و اجرا كنند. یك بخش مهم دیگر حفظ محیط زیست میباشد. اینجا نیز مشكل است بتوان مشخص نمود كه كجا صلاحیتها و اختیارات استانها خاتمه مییابد و كجا صلاحیت قانونگذاری فدرال آغاز میشود ـ بنابراین اینجا هم موضوع پذیرش مسئولیت مشترك مطرح است. گذشته از این، در حال حاضر موضوعات فراوانی در عرصة بینالمللی مطرح میباشند كه همكاری هر دو عرصة فدرال و استانی را حول مسائل جهانی الزامی میسازد. برای نمونه جهت اجرای توافقنامة كیوتو [كه مربوط به تعیین استانداردهای اجباری برای حفظ محیط زیست میباشد] سطوح مختلف حكومتی كانادا [دولت فدرال و دولتهای استانی] مشتركاً یك پروسة خلاق و اتحادزا بین دولتهای خود و صاحبان صنایع و نمایندگیهای حافظ مصالح و منافع گروههای مختلف بوجود آوردهاند. البته این مناسبات همواره هارمونیك و بدون مشكل نیستند و اقدامات مشترك بر اساس اصل توافق همه در پیش گرفته میشوند ـ اما این پروسه، نمود روابط فشرده و چندجانبه و درهمتنیدة سطح فدرال و استانی میباشد كه در آینده شاهد نمونههای بیشتری از آن هم خواهیم بود.
استانها در خارج
خش دوم دخیل دادن مستقیم استانهای كانادا در فعالیتهای بینالمللی میباشد. هدف اصلی، رشد تجارت و سرمایهگذاری میباشد. البته میزان منابعی كه برای اینكار تخصیص داده میشود خیلی با هم متفاوت میباشد، چرا كه 10 استان و 3 منطقة این كشور از لحاظ وسعت و قدرت مالی همسطح نیستند. استان كوبك تاكنون پیگیرترین تلاشها را در این راستا داشته است. كوبك تنها استان در كانادا میباشد كه از وزارت روابط بینالمللی خود برخوردار میباشد و بیش از 30 دفتر نمایندگی در خارج از كشور دارد. فعالیتهای بینالمللی استانهای كانادا نقش مكملكنندة فعالیتهای بینالمللی دولت فدرال این كشور را دارند ـ البته با یك استثناء: آنهم آن هنگام كه كوبك «پروتودیپلوماتیك»، یعنی نطفهدیپلوماتیك، رفتار میكند. هدف حزب حاكم كوبك، یعنی «Parti Québecois»، از این رویه این بود كه جهان را آمادة پذیرش كوبك بعنوان یك كشور مستقل نماید. با این وجود همة سطحهای حكومتی در كوبك ـ هم آنانی كه فدرالیستی هستند و هم آنانی كه سمتگیری استقلالطلبانه دارند ـ این موضع كمتر محافظهكارانه را نمایندگی میكنند [و میپذیرند] كه كوبك بعنوان تنها جامعة فرانسویزبان در شمال آمریكا دارای یك موقعیت و هویت ویژه میباشد
فدرالیسم همیشه مهم نیست
سومین بخش، سیاست خارجی خود دولت فدرال كانادا میباشد. موضوعات اصلی دهة اخیر سیاست خارجی این كشور جهانیشدن اقتصاد، امنیت بینالمللی و حفظ محیط زیست بودهاند. سیاست خارجی دولت فدرال كانادا همچنین با چندین روابط مهم با كشورهای دیگر تعریف میشود كه هیچكدام از آنها اهمیت رابطة تجاری و امنیتی با ایالات متحده را ندارند. كانادا همچنین میتواند احساس سعادت كند كه عضو چندین تشكل كلیدی جهانی است: در جامعة هشت كشور صنعتی جهان (گ ٨)، در جامعة كشورهای مشتركالمنافع، در جامعة كشورهای فرانسویزبان («لا فرانكو فونی») و در سازمان كشورهای قارة آمریكا. كانادا تنها كشور جهان است كه همزمان در هر چهار سازمان نامبرده عضو میباشد. بدین ترتیب كانادا یك هویت و جایگاه معین بعنوان «نیروی میانه» پیدا میكند. در هیچكدام از این روابط، به استثنای رابطه با كشورهای عضو در جامعة فرانسویزبان، فدرالیسم نقش چندان بزرگی بازی نمیكند. موقعیت كانادا در شمال ٤٩ درجة عرض جغرافیایی و جایگاهش بعنوان یكی از قویترین اقتصادهای ملی دنیا نقش نیرومندتری در تعیین موقعیت جغرافیایی ـ سیاسی این كشور دارد. از این زاویة فدرالیسم تنها بعنوان ضرورت بنیادی [نظام سیاسی] اهمیت پیدا میكند ـ به این مفهوم كه تنها توسط فدرالیسم است كه وحدت و یكپارچگی كشور حفظ گردیده است. بدون یك ساختار فدرالیستی در شمال مرزهای آمریكا هیچ كشور ژئوپولیتیك متحد و یكپارچهای بنام كانادا وجود نمیداشت. [تأكید از مترجم.] چنانچه روزی اعضای این فدراسیون، برای نمونه كوبك، از این كشور جدا شوند، و این همانطور كه گفته شد، بدون فدرالیسم خیلی محتمل است، اهمیت و تأثیرگذاری كانادا در سطح جهان و ظرفیتهایش برای تعیین سیاست خارجی لطمه بسیار جدی خواهد خورد.
مقایسه با فدراسیونهای دیگر
چنین به نظر میرسد كه كانادا در جهان با توجه به فعالیتهای مستقیم بینالمللی استانهایش، به ویژه در مواردی كه صرفاً به عبور و مرور از مرز برنمیگردند، رتبة اول را داراست. این كشور اما از مكانیسمهای رسمی و مدون برای شركتدادن و سهیمنمودن سطوح مختلف حكومتی فدرال و استانی در تصمیمگیریهای مربوط به تصویب قراردادهای بینالمللی برخوردار نیست، آنطور كه در آلمان و آمریكا برای ایالتهای مختلف این كشورها وجود دارد. البتة پروسة كانادایی متمركزتر یا غیرمتمركزتر از دیگر فدراسیونها نیست، تنها نوع دیگری از آنها است. در كانادا دولت مركزی قدرت تصمیمگیری انحصاری در روابط بینالمللی را ندارد، دست كم دیگر ندارد. امر سیاست خارجی در این كشور بطور دمافزون به یك وظیفه و صلاحیت مشترك دولت فدرال و استانها تبدیل میگردد؛ نتیجهگیریای كه خیلی از فدراسیونهای دیگر نیز میتوانند به آن دست یابند. علاوه بر این، تاریخ چند سال اخیر كانادا مملو از هماهنگی و همكاری دولت فدرال و حكومتهای استانها در زمینة سیاست خارجی این كشور بوده است. این سه بخش مختلف فعل و انفعال وجود دارند ـ اما تلاش نمیشود كه آنها [منحصراً در یكی از سطوح مختلف دولتی] جذب و ادغام شوند؛ این كار نه محتمل است و نه ممكن، و نه اساساً سودمند. با این وصف هنوز یك مانع مهم وجود دارد: پروسة دستیابی به یك تصمیم و نظر مشترك در حال حاضر قادر به انجام وظیفة یافتن نتیجة عملی كه همة طرفین مكلف به اجرای آن باشند، نیست. روابط كنونی كه شكل رسمی و مدون قانونی ندارند، یافتن توافق طرفین را مشكل ساخته است و تناسبی با سطح افزایشیافته و فشردة انتظارات از سازمان اداری سطوح مختلف حكومتی قرن ٢١ را محتملاً ندارد.
[آنچه كه نویسنده در این بخش میخواهد بگوید این است كه باید وظایف و اختیارات و صلاحیتهای دولت فدرال و حكومتهای استانها و مناطق در عرصة سیاست خارجی از حالت و شكل اختیاری و اقناعی (مذاكره، مشاوره، توافق) دربیاید و در قوانین مدون دقیقاً طرح و گنجانده شوند، تا توافق به سهولت بیشتری حاصل گردد و از اصطكاك احتمالی بین سطوح مختلف حكومتی كاسته شود.ـ مترجم]
در بارة نویسنده: داگلاس م. براون «Resident Fellow» و مدیر سابق استیتو مناسبات حكومتی و پروفسور در آكادمی مطالعات سیاسی دانشگاه كینگستن كانادا میباشد. دكتر براون سالها در بخش روابط میانكشوری برای حكومت استانی نویفاندلاند كار كرده است. جدیدترین موضوعات تحقیقاتی وی فدرالیسم قیاسی، استرالیا، سیاست منطقهای و فدرالیسم مالی میباشد.
منبع:
Douglas M. Brown. In: Federations – Dreifache Sonderausgabe: Themen der Internationalen Föderalismuskonferenz 2002, P. 11 and 12.